PPP推动新型城镇化存在的问题与挑战

来源：皮书数据库 作者：赵仕坤、魏丽莎 发布时间：2024-09-28

（一）项目用地落实难

新型城镇化的建设类似于建设一种微型产业集聚区，一般具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征，建设内容涉及多个领域，项目建设用地具有性质多样、征收范围广的特点，从而存在安置补偿金额大、征收协调难度大等难点。

新型城镇化建设用地多集中在农村、乡镇，项目用地不连片；从主体来看，涉及居民、村集体、农场、村民委员会等多方利益体；从土地性质来看，涉及耕地、林地、建设用地等多种土地性质，导致项目建设无论是在项目用地选择上、用地性质转变上、土地使用权的获取流程上，还是征地拆迁工作上都存在流程复杂、协调难度大、资金投入大等困难。

采用PPP模式实施新型城镇化项目，若政府方在前期对项目建设用地的可获得性不够重视，或未对项目建设用地可行性进行充分论证等，则存在待引入社会资本成立项目公司后，因土地性质不符合建设要求、征地拆迁安置工作难以开展、土地获取资金难以落实等问题无法解决，导致项目难以推进的可能，将直接影响新型城镇化项目建设目标的实现。

（二）项目收益有限，难以实现收支自平衡

根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》要求，PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。新型城镇化PPP项目呈现公益性强、投资规模大、收入来源少等特点，若在项目前期谋划阶段未充分挖掘项目收益点，或者项目运营阶段运营效果不佳，可能导致项目难以实现收支自平衡，这也是新型城镇化PPP项目推进受限的原因之一。

（三）项目融资难度大

在PPP模式下，项目的资金结构为“项目资本金+债务性资金”，其中社会资本方和政府方出资代表投入部分资本金（总投资的20%以上），剩余资金由社会资本方/项目公司通过银行贷款、公司债券等方式筹集。由于不同金融机构对项目建设内容、实施模式的支持方向、贷款投向、融资要求等各不相同，而新型城镇化PPP项目建设内容涉及类型及领域较多，因此增加了项目的融资难度。例如，金融机构挑选建设子项提供贷款，导致社会资本方/项目公司需要向多家金融机构分别申请资金支持或组建银团贷款等，增加了项目的融资难度和同各金融机构的沟通协调成本；因整体项目收益有限，项目再融资时，金融机构会考虑项目的还本付息能力，为保障金融机构本金安全，银行往往会对项目偿债能力指标及融资担保提出更高的要求，这也增加了项目的融资难度和融资成本；项目收益不足时，项目后期的还款主要依靠政府补贴，金融机构对项目进行风险评估时，往往会考虑地方政府的支付能力，若对地方政府的支付能力评估不理想，则可能导致项目无法实现融资落地。

（四）社会资本筛选难度大

新型城镇化PPP项目涉及多种建设内容，且投资规模较大，运作模式多为BOT、ROT+BOT、TOT+BOT等，故在筛选社会资本时，对社会资本的投融资能力、建设施工能力、运营管理能力等均提出较高要求。

首先，从社会资本投融资能力角度看。新型城镇化PPP项目投资规模大，投资体量一般为几十亿元甚至上百亿元。根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》相关要求，新型城镇化PPP项目的最低资本金要求为20%，剩余资金则由社会资本方或项目公司通过银行贷款等方式筹集，由社会资本方向金融机构提供增信或连带担保，但不得要求财政局等政府机构或政府出资代表违规提供融资担保。假设一个20亿元的新型城镇化PPP项目，按照项目资本金20%、融资金额80%考虑，则项目资本金出资4亿元，银行融资16亿元；假设社会资本方投入资本金的90%，则为3.6亿元，对社会资本方的资本金出资能力，即投资能力要求高，同时因项目融资规模较大，也对社会资本方的融资能力和增信、担保能力提出了更高要求。

其次，从社会资本建设施工能力角度看。根据2016年10月13日财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据《政府采购法》选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条的规定，合作方可以不再进行招标。故在项目实操过程中，为了提高项目吸引力及社会资本的投资积极性，项目在采购社会资本时，常采用合并招标的方式，即同时采购社会资本和项目施工单位。在这一背景下，社会资本在满足项目投融资要求和运营管理要求外，还需满足项目施工建设所需的生产能力和相关资质要求。此外，新型城镇化PPP项目建设内容涉及类型较多，前期工作复杂，不同建设内容涉及的前期审批手续、建设施工标准、施工工艺等均具有差异；同时，项目建设地点较为分散，工程体量大小不一，在没有系统化监管方案的情况下，较小较偏的子项目容易存在“偷工减料”“缺项漏项”等问题。所以，为了实现新型城镇化PPP项目的建设目标，确保工程质量和效率，通常对社会资本的建设施工管理能力提出极高的要求。

最后，从社会资本运营管理能力角度看。PPP模式实施的最终目的是提供高效率、高质量的公共服务，项目建设完成后，由项目公司负责项目运营维护，项目所涉及领域广，提供的公共服务复杂多样，将直接提高社会资本在各类项目运营管理上的能力要求。

（五）项目后期监管难

PPP模式在推动新型城镇化建设的过程中，前期由政府方主导，政府方负责筹备项目前期工作、论证项目可行性、谋划项目实施方式、筛选社会资本等。项目公司成立后，政府方由执行者转变为监督者，但在项目实际执行中也存在监管难度大的问题，主要体现在以下几个方面。

1.监督主体不明确

首先，PPP项目的合作期限一般为10～40年，合作期限较长。在整个项目的合作期内，地方政府领导班子更迭，一个项目可能会涉及好几届领导班子，若没有健全的监管机制，很有可能存在新官不理旧账、新班子不了解也不重视项目实施模式的情况；甚至会遇到实施机构职能转变或重组的情况，导致监督主体变更且无法重新明确，无法按时按质对项目实施监管。其次，新型城镇化PPP项目建设内容涉及类型众多，例如交通、市政、产业发展，甚至教育和医疗，项目行业主管部门较多，可能存在互相推诿、无法明确主要监管主体的情况。

2.监管机制不够健全

PPP项目以项目公司为主体，负责整个项目的建设、运营及维护，政府方虽对项目进行监管，但是缺乏监管手段，在监管机制不够健全的情况下，社会资本方或是项目公司容易产生懈怠心理，发生各种“钻空子”、“混水摸鱼”、违规收费、怠于运营、服务质量差、成本高涨等现象。因缺乏有效的监督机制，项目监管往往存在滞后性，项目运营出现问题时，无法及时纠偏或无强有力的惩罚措施，项目公司犯错成本低，则可能造成项目建设产出或是运营产出皆达不到原项目合同约定的标准，直接导致项目实施效果无法达到预期，严重损害社会利益和公众利益。

3.监管力度不足

PPP模式通过政府授权实施机构与项目公司签订《项目合同》，授予项目公司在合作期内的经营权，而PPP项目一般均由政府方出资代表持有项目公司股权，则政府方既是项目的监督者，又是项目的参与者，身份的矛盾性使政府方在行使监督职能时可能流于形式，存在监管力度不足的问题。

——摘自《中国PPP新机制行业发展报告（2023）》