推动城镇化的对策建议——基于全国与吉林省城镇化演进的视角

（一）推动大中小城市协同发展

全面实施“一主六双”高质量发展战略。一是建立健全协同发展机制。建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的都市圈同城化推进机制，促进大中小城市和小城镇协同发展。持续推进都市圈多层次轨道交通网和高速公路网建设、综合交通枢纽多层级一体化发展，提高城市群一体化发展水平。重点抓好大城市和县城这“一大一小”的协同发展机制。二是建设长春现代化都市圈。加快都市圈同城化建设步伐，逐渐形成都市圈内便捷的通勤网络，提升公共服务共建共享水平。围绕长春国家区域创新中心、长春国家级创新创业基地、长春国际汽车城、长春国际影都、中韩（长春）国际合作示范区建设，转变发展方式，合理控制人口密度，疏解城市非核心功能，完善郊区新城功能，促进多中心、多层级、组团式发展。三是推进长吉一体化协同发展。聚焦产业联动、优势互补、突出特色，全面提升区域资源环境、基础设施和公共服务的承载能力，打造区域经济高质量发展的增长极，构建长吉“新双极”发展格局。依托长吉北部现代经济产业带、长吉中部绿色休闲和现代农业产业带、长吉南部生态旅游产业带，打造长吉一体化协同发展经济带。依托长春市和吉林市两市产业互补优势，加快长吉产业联动发展，深化一汽集团、中车长客、中科院长春光机所与中油吉化、吉林化纤、华微电子之间的合作，联动两市旅游业态，打造“长来长往、吉游吉行”旅游线路和产品。四是推动长平一体化发展，辐射带动松原市、辽源市等周边城市协同发展。依托长春市和四平市两市的区位优势，增强区域内生发展动力，打造区域发展新增长极。依托长春市和四平市两市汽车、装备制造、农产品加工业较好的产业基础，增强产业关联度。增强就业吸纳能力，带动人口和经济集聚。围绕国家农业现代化建设先导区，大力发展循环农业，保障粮食安全，打造农业科技创新示范高地。着力构建环长春四辽吉松工业走廊，促进生产要素向中部地区集聚，打造区域联动融合、互利共赢的新增长极，形成产业高端化、集约化发展的重要引擎，带动全省产业转型升级。五是重点发展条件较好的县城，以县城为载体进一步推进城镇化建设，既满足县城居民生活的需要，也对农民到县城安家就业提供保障。同时，持续巩固特色小镇的建设成果，管控数量、注重质量，促进特色小镇持续健康发展。

（二）促进土地城镇化与人口城镇化相协调

一是调整和优化城乡建设用地布局，以规划统筹为导向，依据土地利用总体规划、新型城镇化规划、城乡规划等，推动多规融合，优化城市用地结构。依据农村的人口转移实际和新型城镇化发展要求，推动城乡土地要素平等交换和合理配置，统筹增减挂钩的规模和布局，促进人口城镇化与土地城镇化协调发展。二是控制新增建设用地。依据人口城镇化速度和城市人口密度，合理规划和调控公共设施用地等类型用地，优化城市用地结构，推动土地资源集约高效利用。杜绝“摊大饼”式增长，防止土地城镇化过快增长。推动粗放型用地向集约高效用地转变。对于用地效率低下但土地增长速度过快的地区，进行科学评估和严格调控。三是提升城市中心吸引力。通过城市更新、旧城改造，改善建筑“老旧散乱”问题，增加公共设施，增强商业活力，完善城市中心环境品质，增强中小城市中心区的宜居性，促进城市中心人口集聚，提高人口城镇化质量。推进公共服务均等化，完善教育、医疗等社会保障，推动农业人口市民化。四是做好人口城镇化、土地城镇化相关数据监测。将年度数据监测与历史数据监测相结合，精准把握用地需求与人口流动情况，为促进人口城镇化与土地城镇化协调发展提供数据支撑。

（三）完善公共服务体系建设，提高城镇人口承载力

要实现农业转移人口有序落户，必须不断提高城镇户籍的“含金量”。提升城镇对外来人口的吸纳能力，加快新型城镇化进程。一是增强大城市对周边城镇的辐射带动效应，提高城市间基础设施共建共享水平，加强大城市与小城镇间公共服务的互联互通。二是加强住房保障工作，扩大公共租赁住房布局规模，降低农业转移人口生活成本，增强转移意愿。要多措并举支持农民进城购房、租房，将农民工和城镇个体工商户纳入住房公积金覆盖范围。加大金融信贷支持力度，为进城购房者提供更为优惠、更有针对性的购房贷款，推广“农民安家贷”等信贷新产品支持农民进城购买商品住房，积极推进农业转移人口市民化。三是在巩固和完善现有改革成果的基础上，按照国家的统一部署要求，积极推进公共文化、自然资源等领域省与市县共同财政事权和支出责任划分改革，科学合理划分省与市县支出责任，督查指导各市县推进市县以下改革，加快推进基本公共服务均等化，优化公共资源配置，缓解城区公共服务紧张状况。目前，就业、教育、社保、医疗等方面的公共服务已经基本对所有人口实现机会均等，消除了获得服务的门槛，但吉林省的公共资源和其他硬件仍然存在数量不足、平均质量不高、布局不均衡等问题，同时影响原本的居民和新迁入居民的生活。在教育方面，要严格落实小区配套幼儿园和配套义务教育学校建设规定，做好刚性需求学校的配建工作，努力扩大优质教育资源增量，提供更多学位。坚持长远谋划，通盘考虑，在先行弥补未来数年学位缺口的基础上，研究落实从根本上解决城市义务教育学校资源不足问题，逐步缓解人口迁入的城区学位紧张的情况。在医疗方面，加大投入力度，扩建、增建公立医院，加快更多民营医院对接省市医保，统筹解决城市医疗资源布局问题。

（四）深化户籍制度改革，积极申报国家级经常居住地登记户口制度试点

2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》，这是继2019年《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）、2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式发布后，我国再次明确提出建立户籍准入年限同城化累计互认机制，将有力破除劳动力要素流动的体制机制性障碍，打通市场要素循环堵点，城市群、都市圈人口将充分流动，各地“抢人”大战也将加码升级。因此，吉林省应抢抓机遇，积极申报长春现代化都市圈为国家级经常居住地登记户口制度试点地区。以申报国家级经常居住地登记户口制度试点地区为契机，系统谋划全省人口工作，促进吉林省人口长期均衡发展。长春现代化都市圈范围包括长春市、吉林市市区、四平市市区、辽源市市区、松原市市区、公主岭市、伊通县、永吉县和前郭县，面积43742.5平方公里，2022年人口约1413万人，占全省人口比重为57.20%。

（五）促进城乡要素双向流动，推动城乡融合发展

一是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，破除体制机制障碍，以完善要素市场化配置和产权制度为重点，促进城乡公共资源合理配置和要素平等交换。二是推动长吉接合片区国家城乡融合发展试验区建设，搭建城乡产业协同发展平台。围绕国家赋予的五项试验任务，高水平建设国家城乡融合发展试验区长吉接合片区，产业链融合推动城镇化发展，推广形成一批可复制、可推广的改革经验。强化功能节点，构建以重点乡镇为依托、以产业为支撑的城乡融合发展新格局。三是以县域为基本单元推动城乡融合发展。吉林省仍将有约900万人生活在农村，推动新型城镇化与乡村振兴衔接共振，以县域为基本单元推动城乡融合发展。以推进城镇公共服务向乡村覆盖、推进城镇基础设施向乡村延伸、扎实开展改革试验、推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的“两推进一试验一衔接”为重点，探索以城带乡、以工补农的模式和路径，促进城乡公共资源的合理配置和要素双向流动，推动农业农村现代化建设。打造城乡产业融合发展新平台和县域经济新增长点，重点发挥梅河口市、公主岭市、前郭县、珲春市城镇化建设的示范作用，推进以县城为重要载体的新型城镇化，加快培育示范性特色产业小镇。四是推动发展要素由从农村向城市单向流动转变为在城乡之间双向流动，尤其是要促进发展要素，包括市场、资金、人才、管理等从城市向乡村流动，缩小城乡在基础设施和公共服务上的差距。鼓励和吸引更多的社会资本投向乡村振兴，为吸引发展要素向乡村流动提供相应的配套政策和措施。

（六）强化数字赋能，提升城市智慧治理水平

一是拓展数字治理的深度和广度。打通区域和部门间的信息壁垒，以交通、信息、商务、金融等为服务领域，推进空间地理、自然资源和人口等基础数据库建设，推动规范的、开放的数据共享，促进信息在城市群共享。二是以全周期管理理念提升城市治理水平。三是突出以国土空间规划为抓手强化空间治理。四是坚持党对基层治理的全面领导，同时推动社会治理向基层下沉，多方面发力统筹推进城市治理体系和治理能力现代化。五是总结优秀治理案例并推广创新做法。

——摘自《吉林省城市竞争力报告（2023～2024）》