广州专业镇的新型城镇化路径研究——以狮岭镇为例

人民群众是否为城镇化的积极参与者、真正受益者，应作为评判城镇化是否真正实现的重要指标。“以人为本”的中国特色新型城镇化，是推动城市管理现代化的根本指引，着眼于把城市建成创新、协调、绿色、开放和共享的发展中心。

（一）科学编制城镇规划，合理引领各项建设活动

面对人地矛盾问题突出的狮岭镇，以科学合理的规划引领城镇经济社会发展和建设活动，至关重要。一是遵循城乡统筹发展指导思想，按照大中城市的基础设施标准，超前、合理规划，有序推进城镇基础设施建设，预留商业服务发展空间。依托“工改工”试点项目，充分利用广州村镇工业集聚区政策利好，以点带面深化村镇工业集聚区更新改造，妥善解决历史欠账，盘活闲置土地资源。二是按地理地形和发展形态对镇域进行主体功能板块划分，南部、北部可作为生态涵养区，发展康养、旅游、培训等；东南部新镇区功能规划较为合理，可作为产业重点发展板块；中部老城区是改造难度最大的区域，利用村镇工业集聚区改造、城市更新等政策机遇进行优化更新。针对重点建设区域编制城市建设规划和产业发展规划，对城镇空间环境进行精细化设计和管理。三是借打造跨境贸易特色小镇之机优化产业布局、提升城镇品质。狮岭跨境贸易小镇通过整合狮岭镇各类特色资源，围绕“跨境贸易+旅游”的形式，以国家市场采购贸易方式试点为平台，以皮革皮具产业为支撑，以工业旅游和人文旅游资源、生态资源为依托，全面建设跨境贸易小镇。

（二）推进产业园区建设，促进节约集约发展

1.“关停并转”分步推进，优化产业布局

狮岭镇内“小作坊”企业的形成经历了相当长时间，并累积到一定规模，在皮革皮具产业链中占据一定的市场，政府在治理上应留足整改时间、杜绝“一刀切”方式。“皮具涉及40多种物料工程，有时一刀斩下去，斩死了供应商，也把我们这些生产商搞死了，我们工厂不稳定、关门，大批工人失业就会造成社会的不稳定。”^[7]因此整治“小、散、乱、污”问题，不能一蹴而就，需打出“关、停、并、转”的组合拳，循序渐进分步推进。一是对无牌无照经营、违规经营等企业予以警告并预留整改期，采取相应措施督促整改。二是强制关停不符合环保标准要求又不愿进入园区的企业，依法对环保违法违规企业、拒不整改企业，按照有关标准进行整顿，并采取有效措施防止此类企业死灰复燃，形成对其他企业的震慑作用，控制“小、散、乱、污”企业遍地开花。三是全面整治出租屋改工厂的乱象，加强督导，逐步改善住改商、商住混用的产业形态。四是对小企业做好教育工作，集中分类、分区域管理，引导入驻规范园区，完善企业各项证照，纳入政府管理范围。

2.摸查整合土地资源，规划产业园区建设

狮岭镇用地质量不高，尤其是老镇区，多为容积率较低的农民自建房和企业低矮工业厂房、仓库，创造的产值只有2.53亿元/千米²，仅为全区平均水平的约58%，与珠三角其他先进地区水平差距很大。^[8]此外，全镇还有一定数量的已征用但由于历史原因无法开发的土地，经摸查有55宗共2418.8亩。下一步应整合零碎的土地资源、激活沉睡的未开发土地，按照分工合理、链条清晰、集聚有度的原则，规划建设工业园区和专业市场。一是建设（小作坊）工业厂房，将有污染的工段集聚生产、统一治污。分区域建立规范的“压铸（过胶）”、“压膜”和“油边”专属车间；根据专属车间的工艺特点，规范车间的环保设施，如通风、废气收集设施等；集中处置污染物，由专业的危废处理公司统一回收废气、废弃的化工垃圾（胶水、边油）；在园区内配置环保监测人员。二是设置一定的优惠政策、营造便利的营商环境，引导“小、散、乱、污”企业入驻工业厂房和园区，改变“二合一”和“三合一”现象^[9]。建设“专业市场”，鼓励本地企业和外地外贸公司、厂商入驻“专业市场”集聚发展，规范园区经营环境，打造新的经济增长点和税源点，夯实经济发展基础。三是打造成品交易市场。狮岭镇位于珠三角腹地，凭借海上丝绸之路古往今来的优势，充分利用国家市场采购贸易方式试点，借助南邻融创文旅城项目、西邻清远长隆项目、依托空铁联运的地理优势，加快打造完善狮岭皮具成品展示、交易中心（圣地环球商品贸易港、富力·环贸港、阳光6号等），形成“国家市场采购贸易方式+成品市场+商贸旅游”的多车道发展格局。具体来看，根据面积大小，狮岭镇可将规划建设的产业园区及项目分为“1+2+5+N”四个层次，分层分次分批推进，为皮革皮具产业高质量发展提供更加优质的园区平台支持。“1”是指规划1个建筑面积超200万平方米的“广州花都时尚智造产业港”项目；“2”是指规划2个建筑面积超50万平方米的产业园区（中国花都临空经济服务港、广州花都时尚智造产业港一期）；“5”是指规划5个建筑面积超10万平方米的产业园区（凌云总部基地、远东工业园、擎天科技园二期扩建、军田村培正路以北173亩留用地统筹区、金狮大道西振兴村委旁雄炜公司地块等）；“N”是指多个中小型项目（包括汇龙皮件、新丰皮具、别格皮具等村镇工业集聚区升级改造）。

（三）育才稳工夯实产业基础，推进全国百强镇建设

1.依托代际差异与工作稳定性的关系研究，优化人力资本管理

一是放宽年龄准入延长人口红利期。皮革皮具产业等劳动密集型轻工制造业，对工人的体能要求较低，可以放宽年龄准入条件，适当延长工人个体的用工寿命，从而延长轻工制造业工人的人口红利期，缓解“用工荒”。狮岭镇皮革皮具产业可将工人的学历、工龄等而非年龄作为招工的主要参考条件。二是着力提升工人技能水平，培育专业技工型人才。狮岭镇不少出口型皮革皮具企业虽然销售额可观但利润极低。在与粤东西北、大西南和东南亚的产业竞争中，珠三角的优势已不在于土地和人口数量，传统制造业应加强在专利、标准、品牌等方面的探索以实现转型升级，而这首先依赖相当数量的稳定的专业技工型人才。分析显示，学历相较于工龄对工人的稳定性影响更大，因此地方政府应联合企业、社会组织等强化狮岭镇皮革皮具产业的普工技能培训、素质提升，为产业转型升级奠定人才基础。三是改革工人的薪资体系。调研发现，狮岭镇多数普通务工人员在城镇的生活质量，并未随着他们务工时间的增加而有显著改善，老一代务工群体多将收入用于家乡物质生活条件改善，这无法有效将农民工群体转化为稳定的新城镇人。除了公共服务体系的完善外，地方政府可为一线工人量身定制积分落户、入学等优惠政策，还可通过税收、社保、贷款等政策工具，引导企业实行区分度更高的薪资和福利体系，激励普工的自我提升，鼓励有意愿有能力的务工群体成为新狮岭人。

2.深化“百千万工程”，推动城村融合高质量发展

一是依托广东省“百县千镇万村高质量发展工程”，深化镇街体制改革。探索将狮岭镇作为扩权强镇推动镇级产业发展和管理体制改革的试点，破解“小马拉大车”的治理困局。充分考虑基层工作需要，在招聘时增加公务员、事业单位工作人员岗位数量，如增加执法队、综治办、应急办等机构岗位数量，并配优年龄、专业结构、基层经验等要素。在上级机构改革或事权下放时，同步对专业性人才和素质人才进行下放，加强基层与上级部门对接联系和业务推进。争取在年度超额完成经济指标任务时，给予一定财政返点返税支持。二是打造社会管理服务新亮点。用好“狮岭一家人”等党建品牌引领社会治理的影响力，发动各界人士参与狮岭共建共治共享。深化政务“三化”试点成效，打造省级镇域政务服务中心示范点。规范整治零工市场，逐步引导企业到合成村武广高铁旁示范点、阳光北路零工市场规范点等地规范化招工用工，完善灵活就业服务保障措施，支持劳动者多渠道灵活就业。三是建设绿美乡村。用好片区地理优势和“山水林田花”自然资源，以乡村振兴大项目建设、集体物业统包开发、“赤膊房”整治等工作为抓手，打造集“农业、文旅、科普、培训、住宿”等乡村生态旅游要素于一体的区“百千万工程”典型村，并以点带面深化新乡村示范带建设，打造“城乡产业协同发展先行区”，推动皮革皮具产业与乡村振兴协同互促、共赢发展。

——摘自《广州社会发展报告（2024）》