健全农业防灾减灾救灾体系的思路与对策

党的二十大报告提出，“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设”。健全农业防灾减灾救灾体系，强化忧患意识、底线思维，着眼长远提升防灾减灾能力，细化实化农业防灾减灾工作，突出平战结合、平急两用，加快构建功能齐备、覆盖全面、灵敏高效的农业防灾减灾救灾体系。针对极端天气发生趋势及应对策略等开展系统研究，集中做好战略研究、机制完善、能力建设、技术研发、物质储备工作。梳理完善预测预警、应急响应、统筹调度等工作机制，组建常态化应急抗灾队伍，加快信息化智能化调度系统和区域农业应急救灾中心建设。具体来看，“前端”加强灾害性天气会商研判和预报预警，做好物资储备和技术准备，制定防灾减灾技术和工作预案，主动发现和规避潜在灾害风险，努力将风险控制在源头；“中端”充分发挥农机救灾主力军作用，落实防灾减灾、稳产增产等关键措施，最大程度减少灾情损失；“末端”做实做细农业生产和农民生活恢复工作，有力有序开展乡村建设，建立健全全过程、全方位、全周期的农业防灾减灾救灾体系。

（一）前端：主动发现和规避潜在灾害风险，努力将风险控制在源头

一是建立健全农业灾害监测预警系统。农业自然灾害具有很强的不可预测性，但并非没有规律可循。开展农业防灾减灾救灾工作，要坚持“以防为主”，加强灾前监测预警，突出临灾预警，变被动抗灾为主动防灾。加快推进科技创新驱动工程，研发智能化、精细化监测预警技术和装备，不断将科技力量注入防灾减灾救灾工作中，提升监测预警水平和效率。充分融合利用各种现代高新技术手段，如遥感技术、物联网技术等，全方位动态监测风险因子，分析预判灾害发展势态，主动发现和规避潜在灾害。加强重大天气变化预判预警，有计划地升级现有区域气象观测站，充分利用短信、微信、乡村大喇叭等工具，向农民提供更加具有精确性和针对性的农业气象信息。加快推进国家突发事件预警信息发布平台建设，推动预警信息发布工作更及时、准确、全面，提前制定应对方案和措施，强化预警和应急响应联动，有效降低灾害治理成本。完善监测数据管理系统，实时收集、储存、更新灾害数据信息，方便水利、气象、民政等各级部门及时掌握灾害的关键信息，为抗灾救灾争取更多的时间和空间。加快推进单一灾种预警向多灾种预警转变，实现从灾害状态预警到灾害演变过程的全周期预警的转变。

二是增强农业生产经营者防范和应对灾害的能力。农业气象灾害会降低农作物的适应性，增加病虫害的发生概率，从而影响农业生产经营者的经营成本和收入。加强对农业生产经营者有关风险意识的培训，充分利用电视、广播、微信小程序等平台，广泛开展政策宣传和技术培训，普及重大农业气象灾害影响和科学避灾防灾抗灾技术措施，倡导安全的生产生活方式，提高农业生产经营者风险防范意识和防灾减灾救灾素养。从播种环节增强农业抵御风险能力，根据不同区域频发的灾害种类和特点，筛选出适应不同农区的优质品种。引导农户播种适宜对路的品种，并适当调整农业种植结构以应对潜在自然灾害风险，防止农户在种植环节发生盲目跟风、肆意农作的现象。加强研究农业气象灾害的发展趋势，编制简易版气候变化图，帮助农业生产经营者了解自己所在种植区的气候特点，充分利用气候资源调节农业生产和经营模式。鼓励地方发展特色农业保险，增加农业保险营销服务点，加大农业保险政策宣传力度，提高农业保险补贴政策的灵活性和实效性。

三是提高农业基础设施工程韧性。农业基础设施设备不仅是农业生产的重要物质基础，更是抵御自然风险灾害的重要武器。切实有效补齐农业基础设施短板，增强农业基础设施工程韧性，增强农田防灾减灾救灾能力。逐步把永久基本农田全部建设成高标准农田，坚持定期“回头看”，防止只建不管，加强高标准农田的监督管理，让农田基础设施持续发挥效益。加快完善全流域防洪工程体系，推进农村坑塘沟渠库坝等水利设施的巡查、维护和修缮工作，提升跨地区、跨流域水旱灾害防范应对能力。加快探索发展设施农业，提高单位产出效率，突破资源环境制约。设施农业采用了人工技术手段，光照、温度、湿度等农作物生长发育条件完全是在设施保护下由人工进行调控的，突破自然条件的限制，极大地拓展了农业生产可能性边界。从整体来看，设施农业的防灾能力优于大田，但不同设施农业也有显著差异，这取决于设施水平的高低。因此，要增加财政资金投入，发挥“四两拨千斤”作用。大力发展节水农业，在干旱地区集中发展集雨开源技术、节水灌溉技术、农艺抗旱技术和工程保水技术等农业节水技术，加强节水技术的示范推广应用，尽快形成高效节水农业投入的长效机制。同时，加强仓储设施、交通运输、冷链物流等关键基础设施建设，增强农用物资、农产品的应急管理能力。

（二）中端：充分发挥农机救灾主力军作用，最大程度减少因灾损失

一是建立国家防灾减灾救灾农机储备制度。分区域、分灾种、分层级、分主体储备一批履带式收割机、移动式烘干机、应急水泵等应急救灾机具，对储备机具进行赋码，一机一码，加装北斗终端，纳入全国农机作业指挥调度平台管理。依托农机合作社、农机作业服务公司等大型农机作业服务组织，建立一批区域性农机综合服务中心，作为防灾减灾救灾机具储备主体，与政府部门签订合作协议，明确双方权利责任，将储备主体纳入全国农机作业指挥调度平台管理。依托重点防灾减灾救灾农机制造企业进行生产线储备，储备应急制造能力，推动国家和地方应急救灾储备库储备一部分救灾农机。以农业生产布局、大灾发生的历史频率、救灾需求、农机装备情况等为依据，合理测算各地需要储备的机具种类和数量以及生产线、生产能力，在承担储备任务的各类主体间进行合理布局，实行动态调整管理。

二是构建农机应急作业服务机制。农机紧急调度、应急作业组织等方面能力不足，制约了农机保障农业生产和应急救灾功能的发挥。聚焦农机紧急调度、应急作业等方面能力不足，构建农机应急作业服务机制，避免出现该收的收不上来、该种的种不下去，是完善农业防灾救灾体系的重要举措。强化责任落实，坚持将农机抗灾救灾措施落实到田块、落实到机具、落实到应急作业队伍。在拟建设的全国农机作业指挥调度平台，设立防灾减灾救灾机具储备调用模块，包括储备主体管理、机具分布跟踪、气象预警、灾情监测分析、响应对接、跨区调度等功能，确保出现灾情能及时调度机具、应急救灾，做到“机等粮”，避免“粮等机”，实现防灾减灾救灾机具全国“一张网”，能够统一管理指挥调度。开发农机应急服务队管理调度功能，将各地现有行政、应急服务队信息纳入平台统一管理，打通影响农机手通行、农机及配件调运、农机下田作业和农机作业用油供应等堵点卡点，做到可用农机、应急服务队、农机手资源的智能统计、呼叫、分组联络与组织，实现部、省、市、县各级农业农村部门对农机作业和防灾减灾救灾工作的应急联动指挥调度。始终坚持市场化运作、政府统筹协调，以服务农户、农民群众为导向，统筹兼顾不同生产主体需求，注重区域协作，推动相关机具和设施在一定范围内共享共用，不断提高使用效率。

三是分阶段稳步扩大农机服务覆盖面。以县级为单元设置一个功能齐备的农机服务中心，在乡镇设立服务站，在村级设立服务点，组成县、镇、村三级服务体系。在粮食主产区、特色产业集聚区等服务需求集中的地方，或交通不便的丘陵山区，按照服务半径在县域内建设多个服务中心，也可根据实际需求建设跨县域的服务中心及服务组织体系，确保服务全覆盖、不留盲区。分区域、分产业、分作物、分环节、分灾种，调整优化服务中心功能，凸显服务中心特色。按照农机储备、作业服务、应急救灾等功能需要，改造提升现有场地和设施，需要新建扩建设施的，按国家和当地有关标准规范要求，委托有资质的单位设计和建设，确保建设质量。鼓励盘活旧仓库、旧厂房和闲置土地等资源，承接服务中心建设任务。结合粮食生产功能区、现代农业园区等空间分布，选择基础设施便利、地质条件稳定的区域布局服务中心，优先满足粮油、蔬菜等主要农产品生产需要。加强机库棚、维修、培训等相关设施建设，确保应急作业农机装备和设施设备安全存放，方便平时维护和应急作业期间就近就快维修，满足防灾减灾应急作业技能培训需要。

（三）末端：做实做细农业生产和农民生活恢复工作

一是尽快恢复农业生产正常秩序。摸清农业受灾情况，科学分类指导，对受灾较轻地块落实排涝降渍、补栏补苗等措施，对绝收地块逐一研究提出改种补种方案。抓紧抢修交通、通信、电力等受损基础设施，加快修复灾毁农田和农业设施，对损毁严重的大棚要开展提档升级行动，夯实农业生产发展基础。搞好种子、种苗、化肥、农药等农资需求的调剂调运，确保灾后生产恢复。及时有针对性地加强灾后田间管理，强化病虫害应急防治和水旱等灾害防御，减小农作物产量减损空间，努力实现多增产。调动农业社会化服务组织的力量，引导农机合作社、植保合作社等社会化服务组织参与进来，利用无人机、大型农业机械等加快灾后田间管理进度。根据不同受灾程度和作物生长发育进程，制定差异化生产恢复技术指导意见，组派工作组和科技小分队，进村入户提供精准服务，落实好“一喷多促”、追施肥等田管措施。特别是在作物生长发育关键时期，救灾力量要压到一线，分区包片推进防灾减灾稳产增产措施要落实到户到田。

二是落实受灾群众生产生活保障举措。精准摸排农户受灾情况，及时采取帮扶措施，细致做好关心关爱和兜底保障，帮助受灾农民群众解决实际困难，支持鼓励农民坚定信心开展灾后生产自救，坚决防止出现规模性返贫。做好保险理赔服务，最大限度简化理赔流程和手续，加大预赔付力度。优化信贷服务，为新型经营主体和普通农户提供针对性帮助支持。对受灾情影响出现暂时困难的借款主体，不盲目停贷、抽贷、断贷、压贷，鼓励按照市场化法治化原则给予免收罚息、分期优惠支持。持续做好饮水、食品、环境等卫生监测，加强卫生防疫知识宣传教育，严格饮用水水质监测和食物卫生检测，保障群众饮水饮食卫生安全，严防病从口入，确保人民群众身体健康。科学做好居民安置点、退水后居住环境等重点部位消毒消杀工作，避免发生二次污染。加强药品配备，组织医务人员深入一线，更好地为群众提供健康检查、医疗救治等健康服务。切实做好受灾地区动物疫病防控，尤其针对蓄滞洪区大范围、长时间洪水浸泡死亡畜禽的情况，制定动物防疫技术指导意见，逐项细化打捞收集、无害化处理、环境消杀等标准规程，充分发挥分片包村排查工作机制作用，必要时派出工作组点对点指导规范执行，确保灾区不发生重大动物疫情。

——摘自《中国农村经济形势分析与预测（2023～2024）》