内蒙古自治区人民政府关于加快推进按标施保工作进一步完善城乡居民最低生活保障制度的指导意见

内蒙古自治区人民政府关于加快推进按标施保工作进一步完善城乡居民最低生活保障制度的指导意见

内政发〔2010〕127号

各盟行政公署、市人民政府，各旗县人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：

　　我区城乡居民最低生活保障制度（以下简称城乡低保制度）实施以来，在保障贫困群众基本生活，建立和完善城乡社会保障体系，促进社会公平与和谐稳定方面发挥了十分重要的作用。为进一步促进以城乡低保为重点的社会救助工作向规范化、制度化方向发展，现就推进按标施保、加快完善城乡低保制度提出如下意见。

一、 推进按标施保的总体要求和目标任务

　　（一）总体要求

　　深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握“富民与强区并重”的要求，以保障城乡低收入困难群体基本生活为宗旨，以“公开透明、规范运作、应保尽保、优质服务”为目标，科学制定保障标准，准确核实家庭收入，严格规范工作程序，正确处理按标施保与总量调控、按标施保与分类施保的关系，积极探索社会救助工作规范化、制度化管理的长效机制，全面提高社会救助工作管理服务水平。

　　（二）目标任务

　　以完善按标施保制度为主线，多措并举，力争用2年时间解决好当前城乡低保工作中存在的问题，并逐步走向规范化、制度化。主要是“建立四项制度、一个平台”，即：建立在自治区和盟市指导下，以旗县为单位制定并执行保障标准的制度；建立自治区和盟市根据各地经济发展水平及其它相关因素，对旗县低保对象所占比例进行宏观调控的制度；建立在旗县范围内，根据当年公布的保障标准和上级下达的调控比例，以规范透明的方式确定低保对象的制度；建立以家庭实际收入为基本依据，对低保对象实行按户施保、分类施保、动态管理的制度；建立从自治区到街道办事处和苏木乡镇四级联网的城乡低保管理服务平台。

二、 保障标准的确定

　　最低生活保障标准以旗县为单位确定并执行。设区的市所辖各区是否确定不同标准，由市人民政府决定；同一旗县所辖各苏木乡镇、街道办事处原则上执行同一标准。

　　（一）保障标准的测算办法

　　计算公式：

　　P= ×（P0 +ΔY0× EN0）±R

　　其中：P为要测算年度的保障标准； P0为上一年度全区的平均保障标准；ΔY0为上一年全区农村牧区人均纯收入或城镇人均可支配收入的增长量；EN0为上一年全区的农村牧区或城镇的恩格尔系数；K为调整系数；R为调整项。

　　〔说明：①计算公式所使用的人均纯收入、人均可支配收入及恩格尔系数均指上一年度的调查统计数据。②当计算全区保障标准时，调整系数k=1；计算各地农村牧区保障标准时，调整系数k=[（当地人均纯收入÷全区人均纯收入）+（当地农村牧区人均生活消费支出÷全区农村牧区人均生活消费支出）]÷2；计算各地城镇保障标准时：调整系数k=[（当地人均可支配收入÷全区人均可支配收入）+（当地城镇人均生活消费支出÷全区城镇人均生活消费支出）]÷2。③调整项R由综合考虑地区居民生活消费品物价指数、财政承受能力等因素得出，根据各地实际情况，自治区把各盟市大致划分为三个类区。调整项R≤ ×（P0+ΔY0×EN0）×5%，原则上一类地区为–5%左右；二类地区为0；三类地区为5%左右，特殊情况另行确定。〕

　　（二）确定保障标准参考的因素

　　在按上述公式测算保障标准的基础上，各地可重点考虑两个因素对测算结果进行适当调节：一是收入比例，根据区内外近几年实际保障情况，城镇保障标准一般占人均可支配收入的20%左右，农村牧区保障标准一般占人均纯收入的28%左右。各地具体比例原则与经济发展水平成反比。二是基本生活消费支出，包括最基本的食物、非食物商品和服务方面的消费支出，主要是食品、衣着、医疗、交通、取暖、水电气等因素，同时考虑地区差异。基本生活消费支出占上一年度人均消费支出的比例原则控制在25%至40%。

　　（三）低保对象所占比例的调控

　　根据各地经济发展水平、居民消费品价格指数、财政承受能力等变动情况，每年核定全区城乡低保对象分别在城乡总人口中所占比例的实际调控指标；在总的调控比例范围内，将各盟市划分为三类地区，分类下达具体的调控比例。各盟市将自治区下达的调控比例分类下达到旗县，作为旗县确定保障标准的重要依据。努力做到保障标准与调控比例相一致。

　　（四）保障标准的核定程序

　　自治区指导性保障标准由自治区民政部门会同财政、发改（物价）、统计、农牧业经营管理等部门制定和调整，报自治区人民政府批准并下达。盟市、旗县的保障标准由民政部门会同财政、发改（物价）、统计等部门制定和调整，并报同级人民政府审批上报。自治区每年于1月底前下达指导性保障标准和调控比例；各盟市据此于2月15日前向旗县下达指导性保障标准和分类调控比例；各旗县据此确定各自的保障标准和调控比例，并于2月底前上报盟市审核；各盟市于3月10日前将审核后的意见汇总上报自治区，由自治区民政部门会同财政、发改（物价）、统计农牧业经营管理等部门审核，并在10个工作日内报请自治区政府批准并公布。

三、 低保对象的认定

　　城乡居民以户为单位，其家庭实际收入水平低于当地最低生活保障标准的，认定为低保对象，实施应保尽保。

　　（一）农村牧区低保家庭收入的核定

　　农牧民家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部纯收入。主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入。

1、 工资性收入：包含在非企业组织中劳动收入、在本乡地域内劳动收入、外出从业收入。

2、 家庭经营收入：包含第一产业纯收入，即农业、林业、牧业和渔业收入；第二产业纯收入；第三产业纯收入。

3、 财产性收入：包含存款及有价证券利息、集体分配股息和红利、房屋和机械租金、出让无形资产净收入、土地征用补偿收入、土地草场流转收入、其他投资收益等。

4、 转移性收入：包含家庭非常住人口寄回和带回的款物、城市亲友赠送的款物、离退休金、养老金、城市亲友支付赡养费、农村亲友支付赡养费、救济金、救灾款、退税、退耕还林还草补贴、粮食直接补贴、购置和更新大型农机具补贴收入、良种补贴收入、无偿扶贫或扶持款、得到赔款等。

　　（二）城镇低保家庭收入的核定

　　城镇居民家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入。主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入。

1、 工资性收入：工资及补贴收入、其它劳动收入。

2、 经营性收入：包括各种实体经营和商业性活动收入。

3、 财产性收入：包含利息收入、股息与红利收入、保险收益、其它投资收入、出租房屋收入、知识产权收入、其它财产性收入等。

4、 转移性收入：包含养老金或离退休金、社会救济收入、辞退金、补偿收入、失业保险金、赡养收入、捐赠收入、提取住房公积金、记账补贴、其它转移性收入等。

　　在核定低保家庭收入时，要按照民政部《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》要求，将家庭财产作为认定低保对象的重要依据。对拥有大额存款、有价证券、多套房产、机动车、经营性资产等财产的家庭，不得享受最低生活保障。具体认定办法由盟市和旗县制定。

四、 按标施保办法

　　（一）保障标准的公布

　　经自治区审核的各旗县保障标准要统一向社会公布；各盟市、旗县也要通过当地媒体、政府主管部门网站、公共服务场所、低保大厅和嘎查村、社区居委会政务公示栏等向社会公布。

　　（二）低保对象的认定程序

　　城乡居民可按照当地公布的最低生活保障标准，依据家庭实际收入情况，申请享受最低生活保障。居民所在苏木乡镇、街道办事处及其上级主管部门受理申请后，要严格按照保障标准及家庭实际收入水平履行程序，做到按标评议，按标公示，按标审批。

　　（三）家庭收入的核查

　　为推进按标施保，各旗县人民政府要组织民政、物价、统计、农牧业经营管理等有关部门，指导配合基层工作人员，切实改进和加强对低保家庭实际收入的核查工作，有条件的地区可以成立专门机构进行家庭收入核查工作。对申请最低生活保障的家庭，审批前要全部入户核实收入和财产情况；对原有低保家庭，采取入户走访和抽样调查两种形式定期进行收入核查。

　　（四）实行分类施保和动态管理

　　根据低保对象的实际收入水平和生活困难程度，原则上按三类五档进行分类施保，即A类， B1类、B2类，C1类、C2类。根据入户走访和抽样调查结果，对家庭实际收入水平超过保障标准的低保对象要使其及时退出，对家庭实际收入水平发生较大变化的要及时调整保障类别并进行公示。

五、 推进规范管理

　　以完善按标施保办法为主线，认真总结开展的“规范管理”活动经验，针对当前工作中存在的重点难点问题，进一步规范城乡低保工作管理制度和经办流程。2011年，在全区低保人口比例总体保持稳定的情况下，着重解决好自治区对盟市分类调控比例与当地保障标准相一致的问题，努力在提高保障水平、管理水平和服务水平上下功夫；2012年再根据实际情况进行合理测算调整。

　　（一）严格规范评议、公示和审批工作

　　民主评议要在苏木乡镇、街道办事处组织指导下进行，评议小组要以社区居委会、嘎查村居民代表为主，同时吸收部分离退休干部、老党员、人大代表、政协委员、驻区企业代表、纪检监察干部等人士参加。评议小组中社区居民代表不得少于15人，嘎查村民代表不得少于常住人口的5—10%，并定期轮换。民主评议应在充分酝酿的基础上，采取无记名的方式进行，并当场公布评议结果；评议结果应如实上报苏木乡镇、街道办事处。从2011年开始，要对申请最低保障的家庭全部进行民主评议，未进行民主评议的不予审批。

　　公示一般要进行两榜，第一次是低保对象申报以后，经过核查、评议之后，由街道办事处和苏木乡镇拟上报时的公示；第二次是旗县民政部门审批后的低保对象的公示。公式的主要内容是：保障标准、家庭人口和姓名、收入情况、拟保障类别。每一次公示除在决定公示的一级组织的村务、政务公示栏进行公示外，还要在拟保障人员的社区、村委会及本人居住地的村（居）民小组进行公示，从2011年开始，还要在当地网络上滚动公示，保证低保工作的公开、透明。

　　（二）进一步强化收入核查工作

　　入户走访方式要在主管部门的指导下，由苏木乡镇、街道办事处、嘎查村、社区居委会工作人员进行，主要是了解核实家庭实际收入变化情况和困难程度，同时征求对低保管理服务工作的意见。抽样调查方式要由有关部门专业人员和基层工作人员共同进行，具体测算核实实际收入情况。入户走访、抽样调查要实行严格的责任追究制和相应的奖惩措施，实行“谁入户谁签字，谁签字谁负责”，并将工作绩效同年终考核、评优及任用等挂钩。从2011年开始，入户走访每年都要达到100%；抽样调查每年不低于20%。

　　（三）实行按户施保

　　严格实行以户为单位申请、评议、审核、公示、审批和实施保障的制度，尽快改变“按人施保”的现象。自治区在资金分配上将“按户施保”作为一个奖惩因素加以考虑。2011年“按人施保”问题得到初步解决；2012年实现规范的按户施保。

　　（四）加快信息化为重点的基础建设

　　加快城乡低保工作信息化管理服务平台建设，力争用2年时间建成功能完善、上下联通的四级信息网络系统，并积极向嘎查村和居委会延伸。利用这一系统，将政策法规、申请审批、低保对象和金额、资金发放等在网上公开，推行网上办公和管理，同时向社会提供政策咨询、监督举报等方面的服务。要以低保信息化建设为突破口，力争于2011年实现城乡低保、五保供养与敬老院建设、城乡医疗救助、贫困大学生救助和临时救助等社会救助工作的信息化。加强救助对象档案管理工作，实行纸质档案和电子档案并用的档案管理办法，原始纸质档案由旗县（市、区）民政部门留存并按要求实行一户一档、分类建档，电子档案则由旗县（市、区）、苏木乡镇（办事处）和嘎查村（社区）共同留存。

六、 切实加大组织实施力度

　　（一）加强组织领导

　　各地要高度重视城乡低保按标施保工作，充分认识目前开展按标施保工作的重要性和紧迫性，各级都要成立城乡低保按标施保工作领导小组，确定责任人，明确职责分工，确保工作落实。特别是确定为试点的5个盟市，要加大组织实施力度，加快推进工作进度，为其他地区推进这项工作提供经验。各有关部门要充分发挥自身职能，加强协调配合。民政部门作为主管部门，要具体负责组织协调指导工作；财政部门负责按照确定的保障标准和保障范围及时足额安排和拨付资金；统计部门要及时提供翔实、准确的数据，对低保保障标准进行测算、修订和完善；编制部门要切实解决好城乡社会救助工作机构和人员编制问题；审计、工商、税务、公安、建设、人力资源和社会保障、金融等部门要按照国家和自治区《关于城市低收入家庭认定办法》（民发〔2008〕156号、内民保〔2009〕119号）的要求，密切配合民政部门做好家庭收入、财产核查和低保对象认定等工作，共同推动按标施保工作顺利开展。

　　（二）强化资金管理

　　合理调整自治区资金补助分配比例和分配办法。中央和自治区的低保补助资金将根据各地区的工作任务和财力情况实行分类分档安排；每年低保补助资金在按上级要求和程序下拨的同时，专门安排一部分用于以奖代补，切实体现向工作任务重、完成效果好的地区倾斜。具体办法由自治区财政和民政部门共同制定。用2至3年的时间，逐步建立城乡社会救助资金筹集、分配的长效机制，确保低保补助资金随低保标准的提高而增长；盟市、旗县（市、区）要把社会救助工作作为民生工作的重要内容，不断加大投入。各级低保资金要实行专户管理、专款专用；同时要加大监管力度，确保资金安全。

　　（三）搞好机构和队伍建设

　　目前，低保工作机构和人员配置不能满足低保工作需要，今后凡没有建立专门社会救助工作机构或人员配备不足的地区，要尽快建立具有一定规格的社会救助工作机构、充实工作人员，并安排必需的工作经费。特别是旗县、苏木乡镇两级政府，要成立专门的工作机构、并按照民政部《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》的要求，结合自治区实际，按照每1000名城市低保对象、每2000名农村牧区低保对象至少分别指定1名专职低保工作人员，旗县（市、区）按本级低保工作经费不低于每1名低保对象20元的标准、苏木乡镇（街道）按本级低保工作经费不低于每1名低保对象10元（含上级补助）的标准、社区嘎查村委会按本级低保工作经费不低于每1名低保对象15元（含上级补助）的标准安排工作经费，盟市财政要保证同级民政部门必要的工作经费；边远地区、三少民族地区及地域广、人口少的地区可适当增加工作人员和工作经费，为推进按标施保、家庭收入核实、分类施保等工作的有效开展创造必要的条件。

　　（四）完善临时救助制度

　　建立临时救助制度，是缓解城乡低保压力、解决特殊困难人员临时困难的重要途径。各地区要加快完善这项制度，以盟市或旗县（市、区）名义制定出台临时救助政策，加大地方本级财政投入力度。同时，要建立本级城乡低保结余资金与临时救助资金的有效调整机制，使各地城乡低保结余资金得到合理使用。

　　在贯彻落实该意见的过程中，各地要及时反馈工作中发现的新情况、新问题，自治区将根据实际工作情况，适时作出调整完善。

　　二○一○年十二月二十三日