中国社会科学院宏观经济形势分析课题组 | 2025年经济工作重点任务与政策建议

我国经济仍具有较大的发展潜力，长期向好的基本面没有变。2025年，建议围绕推动经济持续高质量发展，靶向发力解决经济运行中的新情况新问题，着力提振国内经济循环动力，紧扣重点、强化执行，重点抓好以下几方面工作。

一、以提振消费为重点扩大国内需求

1.提振消费需求方面

一是促进居民增收，提升“消费能力”。经济增长保持在合理区间，带动居民增收，持续扩大中等收入群体。继续加大政府对低收入人群和困难群众的转移支付力度，扩大刚需购房群体契税减免幅度。

二是完善社会保障体系，缓解预防性储蓄倾向，稳定居民消费预期，增强“消费意愿”。为65岁以上老人提供大病保险补充报销。对中低收入家庭给予适度的住房、育儿、教育补贴。进一步完善现行子女教育附加扣除政策，引入教育培训费用实报实销机制，根据地区经济发展水平设定阶梯式报销上限。

三是破除不再必要的限购措施、扩大优质服务供给，释放服务消费潜力。完善汽车限购管理政策。引导家政企业向员工制转化，以考核制评定从业人员技能水平，并推进家政服务向母婴照护、老年护理等细分领域深化，提升多品类家政服务质量。全面放开养老机构设立许可，构建民办、外资等多元养老服务体系。

四是优化节假日设置，发展“假日经济”。以春节长假、“五一”长假、暑期长假和国庆长假为基础，形成涵盖春夏秋冬四季的假日经济制度体系。推动实施中小学生“春假”制度与落实落细职工带薪年休假制度相结合。

五是在“两新”政策中提高消费品换新补贴标准，扩大“新能源汽车下乡”产品范围，加大优惠力度。综合运用银行贷款贴息、保险增信补贴、融资租赁补贴与贷款风险补偿等加大对技术改造的支持力度；鼓励金融机构加大对废旧家电回收、家电以旧换新等企业融资的支持力度。

六是拓展“市内免税店政策”的实施城市和商品门类，引导消费回流。进一步扩大外国人短期入境免签政策的实施范围，吸引更多外国居民来华旅游观光。

2.扩大有效投资方面

一是提高政府性资金使用效率。进一步优化专项债“绿色通道”项目的审核机制，完善超长期特别国债“自上而下”项目安排机制，更好发挥“两重”建设和大规模设备更新的政策带动作用。

二是激发民间投资动力活力。有序推动增值电信、医疗、养老、托育等服务业对社会资本的开放，鼓励民间资本积极投资数字经济、绿色低碳等领域，加大对中小企业智能化、绿色化技术改造的支持力度。

三是加大对保障性安居工程、城市基础设施等领域的支持力度，建立“好房子”开发建设激励机制，释放高质量房地产投资潜力。

二、加快培育壮大新质生产力

一是加快发展新质生产力核心产业。加快研制新质生产力核心产业标准，明确核心产业范围，完善产业分类与统计体系，不断提升核心产业增加值占比。探索设立“新质生产力核心产业引导基金”，并由专门机构统揽基金运作。

二是推动产业链供应链数字化、绿色化转型升级。制定产业链供应链优化升级专项行动方案，着力培育一批数字化供应链重点企业和绿色低碳专业服务机构；聚焦提升产业链供应链创新能力，扩大针对性金融产品和服务供给。鼓励高能级“链主”企业发挥资源优势和领头羊作用，探索“链式”转型路径。

三是培育壮大新兴产业和未来产业。着力推动新兴产业集群式布局，补齐基础研究和高端人才两大短板，完善新技术产业化落地和新业态新模式加速培育两大机制；加强前沿行业风口研究，制定战略性新兴产业“支柱化”行动计划。建立健全未来产业瞭望机制和跟踪体系。

四是大力培育发展瞪羚企业和独角兽企业。加快建立完整规范的“遴选—扶持—壮大”独角兽企业梯度成长培育机制。针对我国独角兽企业融资承压加大、外资减少的问题，多元化开拓和畅通国内外融资渠道，完善资本市场退出机制。

五是治理“内卷式”恶性竞争。强化行业自律行为，探索建立企业恶性竞争审查机制，倡导公平竞争、合作共赢的商业文化。鼓励具有技术、市场、品牌优势的头部企业兼并重组，提高行业集中度。完善重点新兴产业准入政策，建立遏制地方政府投资冲动的约束机制。

六是及时根据新产业、新业态、新模式的特点，完善相关监管办法，规范监管行为，相关政策出台前做好市场预期管理，留足过渡期。

三、着力激发经营主体活力和动力

一是优化营商环境。加快推进《民营经济促进法》立法进程，依法保障民营企业家合法权益。畅通企业家对相关问题的反映渠道和司法救济渠道。规范基层公安机关异地涉企执法，将有关罚没收入统一上缴中央财政，防止“创收式”执法。

二是开展新一轮清理地方政府和国企拖欠民营企业账款专项行动。以清理账款拖欠问题为抓手统筹化解“三角债”，增强市场主体信心，激活社会资金流动性。

三是拓展民营企业经营发展的市场空间。推进教育、医疗、金融、电信等领域对民营企业开放，提高民营企业牵头或总承包国家重大工程项目的比例，鼓励支持民营企业牵头或参与国家科技攻关项目。

四是研究设立“企业家日”和“企业家成就奖”。表彰有突出贡献的企业家，有效发挥示范带动作用，在全社会引导形成崇尚干事创业、尊重企业家的舆论氛围。

四、加大力度保障和改善民生

一是加大生育支持力度。建议今后五年内将生育支持的公共支出占GDP的比重提升至1%，以生育补贴、个人所得税抵扣等一揽子举措切实降低生育成本。健全普惠托育服务，推进“托幼一体化”服务体系建设，提高普惠托育服务供给质量。

二是以农村老年群体为政策突破口，提高城乡居民养老保险最低标准。目前我国农村居民养老保险保障水平总体偏低，建议统筹考虑社会平均收入增长、物价水平变动等多种因素，健全养老保险调整机制，合理上调养老金最低标准。

三是优化教育投入结构。建议将学前阶段占全部教育公共财政投入的比重从当前的6.9%提高到20%，将托育服务纳入公共服务体系，按照学前教育、高中教育的优先序延长义务教育阶段。

四是强化就业优先政策，推进产教融合，提高应对经济转型的能力。将针对企业的税收优惠和财政补贴与创造就业岗位数量挂钩，对当前各类减税、降费、退税、缓税政策措施的效果进行全面评估，视效果予以增减。通过税费减免等举措支持企业开展技能培训，对大学毕业生在企业实习、岗前培训等给予适当补贴。

五是为重点群体提供更加完善的协同保障。加快构建居家与社区机构相协调、医养相结合的养老服务体系，依托社区开展居家养老服务，支持养老机构市场化运营。建立长期照护保险制度，逐步降低或免除农村老年居民基本医疗保险缴费，扩大门诊可报销范围。

五、推动一批标志性改革举措加快落地显效

一是加快推进收入分配制度改革。完善机关事业单位和国有企业薪酬制度。鼓励有条件的地方合理提高最低工资标准。重点面向低收入群体加大社保、转移支付等的再分配调节力度。

二是探索建立新型投融资体制机制。根据新型基础设施建设、城市更新等增长较快的投资领域的新特点，创新融资工具、优化融资结构，畅通信贷、债券、股权等多元化融资渠道，形成投资和融资相协调的体制机制。

三是进一步扩大高水平对外开放。推进服务业扩大开放综合试点示范，加快落实制造业外资准入限制措施“清零”要求，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。稳步扩大制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则。

四是研究出台新的外资企业优惠政策。重点面向高新技术外资企业和吸纳就业能力强的外资企业，从财税、金融、用工等多方面加强支持，防止产业过快外迁。

六、着力防范化解重点领域风险

一是打好保交楼攻坚战。在用好用足保交楼贷款支持计划等结构性货币政策工具的基础上，继续增加针对涉房贷款占比较高银行的再贷款额度、提高再贷款比例。实施定向降准，撬动低成本资金满足房地产项目合理融资需求。运用部分特别国债资金转贷地方，专项用于支持保交房和收储存量商品房。

二是综合运用财政金融手段，合力化解房企债务风险。研究以特别国债或中央汇金公司注资为资本金，适时设立住宅政策性金融机构。

三是加大债务置换力度，化解地方隐性债务风险。以低成本、长期限、高透明度的债券大规模置换地方政府高成本、短期限、低透明度的各类存量隐性债务。加快推动地方融资平台分类转型，完善城投公司与地方政府之间的风险“隔离墙”机制。

四是防范化解中小金融机构风险。优化中小金融机构布局，出台政策支持大中型金融机构兼并收购当地经营能力弱的农村商业银行、村镇银行等中小金融机构。加快健全中小商业银行公司治理机制，强化股东资质和行为监管，完善“三会一层”履职能力和制衡机制。

五是持续提升粮食和能源安全保障能力，增强产业链供应链韧性。健全粮食和重要农产品安全供给保障机制，加大油气和重要矿产品资源勘探开发和增储上产力度。在国家战略腹地加快推进战略性新兴产业“备份基地”建设。加快推进关键核心技术攻关，增强应对美西方“脱钩断链”的能力。

本文节选自《经济蓝皮书：2025年中国经济形势分析与预测》一书总报告《2025年中国经济形势分析、预测及政策建议》。