2024年4月30日，中国社会科学院农村发展研究所与社会科学文献出版社共同发布《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2023~2024）》。

　　绿皮书指出，中国人口老龄化预计将从2021年开始进入加速阶段，这使农村养老问题日益凸显，特别是在“十四五”时期，应对和破解农村养老的困境显得尤为关键。

　　（一）加快破解农村养老困境的思路

　　第一，全面关注收入、健康、照护等各个方面，系统应对农村养老困境。农村养老问题是人口快速老龄化进程带来的首要问题和挑战，农村养老问题是一个多维度、多角度的问题，不仅涉及老年人的生理、心理需求，还涉及社会、经济和文化等多方面因素。当前中国农村养老保障模式趋于多样化，养老服务需求呈现差异化的特征，破解农村养老困境需要从老年人医、食、住、用、行、娱等多个维度进行考虑。鉴于农村老年人空巢化现象日益严重、养老金等转移性收入偏低以及健康支撑资源匮乏等问题，应着力健全和完善农村社会保障、养老服务和健康支撑等多重农村养老体系。同时，为了有效减轻农村人口老龄化加剧和农村养老负担增加对经济和社会的压力，需加强医疗和就业方面的顶层规划与政策构建，以充分发挥“老年人口红利”，最终实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标，确保农村老年人的生活质量和幸福感。

　　第二，充分调动政府、市场、社会、家庭各方资源和力量，共同应对农村养老困境。农村养老是一项战略性、全局性的综合系统工程，应充分调动政府、市场、社会、家庭和包括个人在内的各方力量，形成全民参与、积极应对的局面。在中国农村养老服务实践中，地方政府养老服务面临供给主体、供给精准、供给效能等方面的突出难题，很多地区的养老服务设施建设存在市场、社会组织参与程度较低，养老服务供给碎片化现象，特别是受限于人力物力等资源，传统的养老服务供给模式存在同质化、单一化的特点，难以满足老年人的多元化、多层次养老需求，供需失衡矛盾凸显。在应对农村养老困境时，应充分调动政府、各类基层组织及家庭等多元主体的积极性。对政府而言，应发挥其核心作用，在政策制定、财政支持和项目推动等方面为农村养老提供坚实保障；对医疗、教育等事业单位而言，可发挥其自身优势，积极为乡村提供人才支持，弥补农村养老服务人才的短缺；此外，还应积极探索各类基层组织在推动农村老龄事业发展中的有效模式，凝聚多方智慧和力量，共同破解农村养老难题。

　　第三，协调推进城乡之间、不同地区之间的均衡发展，补齐全国农村养老的主要短板。长期以来城乡发展的不平衡，导致农村人口老龄化现象和农村养老问题显得尤为突出；此外，由于区域间经济发展水平相差较大，不同地区的农村养老面临的形势也存在差异。因此，应对农村老龄化及养老困境时，需双管齐下：一方面要缩小城乡老年人在健康、收入和消费等方面的差距；另一方面要协调推进各地区农村养老保障和养老服务体系建设。通过强化城乡互动，以城带乡，吸引文化产业人才、资金、项目和消费下乡，促进资源要素更多地流向乡村，提升乡村经济社会发展水平，使农村老年人能更多地分享经济发展的成果。同时，坚持因地制宜的原则，认识到中国农村的多样性，根据不同村庄的经济发展水平、人口状况和资源特点，分类施策，有针对性地应对农村养老困境。

　　（二）积极应对农村养老困境的对策建议

　　第一，健全完善农村养老事业的制度政策体系。加快完善社会保障、养老服务、健康支撑三大农村养老体系。一是科学编制农村养老发展规划。积极面对农村养老挑战是一项全面而复杂的任务，需要明确制订针对农村养老问题的详细行动计划与战略路径，构建一套完整且相互衔接的规划框架。应根据各村庄的经济状况、人口数量及结构、自然资源等实际情况，精准评估各村庄的人口老龄化及养老面临的形势，避免机械模仿或简单复制，防止盲目跟风和“一刀切”的做法。此外，还需强化农业部门与人社部门、民政部门、卫生健康部门等职能部门的协同配合，明确各自在应对农村养老问题中的职责，并特别关注部门间的协调与配合，以确保工作的高效推进。二是充分调动各方力量，构建多功能、立体化的农村养老服务体系。首先，需要确立清晰的准入标准，确保不同主体在提供养老服务时能够符合规定要求；为了激励各类主体积极参与农村养老服务，还应明确相应的补贴政策，以提供必要的经济支持。其次，需进一步完善各类农村养老服务主体之间的合作机制，通过加强沟通与协作，实现资源共享和优势互补，可以建立农村养老信息共享平台，以便各类主体能够及时获取相关信息，提高工作效率。在这个过程中，社区或村委会可以发挥重要的信息支持作用，为养老机构提供有关农村老年人养老需求、健康状况等方面的信息，从而协助养老机构开展更具针对性和专业化的养老服务。三是在立法监督方面，健全相关法律法规，为农村养老制度完善提供保障。加强养老服务的全方位监管，严格落实养老机构等级评定管理办法，建立老年人护理需求等级评定、养老服务机构星级评定、居家养老服务质量评价等领域的第三方评估机制，强化养老服务机构事中事后监管，守住安全底线。

　　第二，切实提高农村老年人收入保障水平。提高农村老年人收入水平，是解决农村养老问题的关键所在。一是进一步提升基础养老金水平。在财政投入条件允许的情况下，建议以最低生活保障标准作为目标，稳步提升基础养老金水平，力争在2050年实现农村基础养老金水平与最低生活保障标准相当。据统计，2022年城乡居民年均领取的养老保险金额为2456元，即农民每月平均领取的养老金约为204.7元，这仅相当于农村最低生活保障平均标准（每月582.1元）的35.2%。若假设从2023年至2050年，农村最低生活保障平均标准的年均增长率为5%（参考2020~2022年农村居民人均可支配收入的平均实际增速5.9%），那么到2050年，农村最低生活保障平均标准预计将达到每月2182.3元。基础养老金的年均增长率需保持在18.4%左右才能达到相应水平，这无疑会给财政资金带来较大压力。因此，在推进这一政策时，需要充分考虑财政承受能力，并妥善平衡各方利益。二是拓宽城乡居民基本养老保险的资金筹集和增值渠道。面对老年人基数大、养老财富准备不足的现实问题，要积极采取各项开源措施，改善筹资结构，适当增加公共预算投入。当前，养老金的市场化投资运营仍处于探索阶段，入市资金规模相对有限。多数养老金的投资主要集中于国债和银行定期存款，这导致长期资产面临贬值风险。此外，养老金投资运营机构在考核机制上也存在不足，缺乏长期有效的评估体系。为了优化养老金的资金配置和增值效果，应积极推动养老金与资本市场的协同发展，引导更多长期资金进入资本市场。三是充分发挥商业保险对社会养老保险的有益补充作用。通过多种途径，如举办讲座、发放宣传册等方式，加大对保险知识的普及力度，使广大农民深刻认识到商业养老保险的重要性和其在养老体系中的独特地位。同时，研发更多符合市场需求和商业养老保险特点的产品，打破目前产品单一、无法满足农民多元化养老需求的局面，为农民提供更加全面、个性化的养老保障选择。

　　第三，加快推进城乡基本公共服务均等化。在公共服务资源投入方面完善城乡均衡配置机制，补齐农村养老、医疗服务供给上的短板。一是加大新增基本公共卫生经费对农村居民的倾斜力度。充分考虑人口结构和地域分布集聚度的多方面差异，提高地广人稀地区的基本公共卫生经费标准。二是落实县、乡、村衔接的三级养老服务网络建设。加强城乡基层养老服务示范点建设和老年人照顾服务项目建设，通过示范点和服务项目常态化支撑养老服务网络，加大服务项目资金和人员保障资金投入，提升已建养老服务设施（村级幸福院、日间照料中心等）的使用效率，在具备相应条件的地区，应积极推动农村养老机构的数字化升级与改造进程，以实现县、乡、村三级养老资源设施的共建共享与互通互联。三是加快构建县域内城乡一体化的大救助体系。推动低保和救助领域的县域内城乡救助体系的识别标准统一、瞄准方案统一，在现有制度并轨条件下加快实现县域内标准和水平并轨，加快脱贫攻坚与乡村振兴在减贫救助领域的有效衔接。四是提升农村养老服务基础设施的质量。具体而言，可进行统筹规划，优先在人口密集地区如镇政府所在地、中心村及较大自然村等，推进区域性养老服务中心的建设，以扩大农村养老服务中心、日间照料中心、托老所、老年文化活动中心及互助幸福院等养老服务设施的覆盖范围。此外，可积极扶持公益性养老服务设施的建设，对设施简陋、功能单一的农村养老服务设施进行改造升级，从而全面提升农村养老服务的品质与水平。

　　第四，补充农村养老服务人才，强化医疗卫生人才队伍建设。一是开展精准培训。加大力度扩大养老服务职业教育和技术人才的培养规模，并注重提升教学质量，从而构建出专业且高效的农村养老服务团队；优化基层养老服务人才的培训项目，有针对性地提升养老服务从业者的专业素养和技能水平；建立养老护理员持证上岗制度，形成由医生主导、护士与养老护理员共同辅助的医疗和养生相结合服务模式。二是增强人才储备。加强医教结合，鼓励科研院校、普通高校、职业高校等多渠道的专业技术人员前往农村养老服务中心、日间照料中心、托老所以及互助幸福院等机构进行挂职或兼职工作，从而为农村养老服务带来新的生机与活力。三是优化收入与待遇保障。为投身于农村养老服务机构运营和管理的高校毕业生、返乡农民工等各方人才提供相应的项目奖补、税收减免等激励措施，并确保其在职称评定、薪酬福利、社会保障及子女教育等方面享有优先待遇。四是优化人才使用机制。加强政府、高校与用人单位之间的合作，建立共同培育农村医疗卫生人才的机制，构建优秀的全科医学人才队伍，并畅通其前往基层服务的渠道。

　　第五，持续推动数字技术赋能农村养老。一是利用数字技术带动农村经济发展，提升农民收入水平，增加农村养老的经济来源。利用互联网经济快速发展的契机，推动互联网技术在农村地区的普及和应用，充分利用农村独特的自然景观和人文资源，与互联网技术相融合，例如，通过网络直播等形式，推广农家乐、蔬果采摘等农村第三产业活动，为农民创造更多就业和创业机会，提升农民收入水平，从而增加农村养老的经济来源。二是加强农村信息化建设，构建智慧养老新模式。通过开发简易而实用的手机软件及智能设备，提高农村老年人对科技和网络产品的认知与使用能力，帮助其跨越“数字鸿沟”，进而推动居家式农村智能养老模式的发展；通过利用互联网诊疗和远程会诊等技术，引导省、市级医疗机构为农村基层医疗机构提供有力支持，提升农村医疗服务水平，弥补农村公共卫生服务的不足，从而切实减轻农村老年人在养老和就医方面的负担。

　　（参见《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2023~2024）》p276-281，社会科学文献出版社2024年4月）