2024年3月22日，中国社会科学院中国历史研究院中国边疆研究所与社会科学文献出版社共同发布了《边疆蓝皮书：中国边疆发展报告（2023）》。

　　蓝皮书指出，城镇化是推动我国边疆（边境）地区实现兴边富民、稳边固边目标的重要抓手，但长期以来，受多重因素的综合影响，边疆（边境）地区城镇化长期滞后于全国平均水平，近年来更是受到边疆经济发展整体增速放缓、人口减少、对外开放活力不足、城镇化布局不合理、城镇化质量不高等问题的困扰，进入了发展瓶颈期。

　　（一）整合现有相关支持机制、政策，制定支持边境地区发展的总体规划，并加大支持力度

　　以兴边富民行动为主轴，整合西部大开发、东北老工业基地振兴、重点开发开放试验区、自贸区、共建“一带一路”等政策文件，并参照新疆、西藏支持政策的指导精神、发展思路和扶持手段，制定边境地区产业发展、城镇化、乡村振兴的总体规划，加大支持力度，并积极组织推进。

　　党的二十大报告在“促进区域协调发展”部分指出：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破……支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。”边疆城镇化发展离不开中央政策支持，甚至是主要依靠政策支持。但是对各项支持政策、战略的理解领会和贯彻实施仍存在较大不足，从而成为边疆发展的主要制约因素。

　　（二）依托沿边省区城市群优化边疆地区城镇化布局

　　在沿边省区进一步推动区域优势互补协调发展的新型城镇化战略实施，优化要素资源的空间配置。进一步推动城市群建设，打造新的增长极。以聚集能力强的省会城市和沿边重点城市为网络节点，吸引资源要素，并在中心城市周边发展卫星城镇，形成新型城市网络体系，聚集产业和人口。

　　（三）加快推动行政体制改革，适时推进行政区划调整

　　根据沿边地区近年来开发开放的具体实践经验，赋予更多先行先试的权力，加快转变政府职能，通过简政放权更好地发挥市场的作用，强化政府对新产业、新业态的监管功能，充分发挥市场主体活力以及经济发展的内生动力。选择区位优势明显、工商业基础较好、有战略发展意义的口岸作为改革重点，支持其在开发开放方面先行先试，可以考虑对条件比较好的口岸县进行设市工作“试点”，顺应简政放权的趋势，赋予口岸地区政府更高的发展自主权，因地制宜地探索新模式，筑就“政策高地”。结合边疆地区开放发展实际，重点理顺边疆中心城市市辖区行政体制，科学推动地级市规模布局重构，适时开展合村并镇、地级市合并、功能区转型等改革，探索行政区划调整的必要性和可行性。

　　（四）加快沿边自由贸易区建设，完善沿边地区跨境合作机制

　　完善沿边地区跨境合作机制的重点任务之一是打造跨境自由贸易区。相较于边境辽阔的地域，现存试点的覆盖区域不足。随着经济的不断发展、城镇化率的持续提高，应逐步在未设立自由贸易区的4个沿边省份进行试点，可选址在霍尔果斯、珲春、满洲里、普兰等沿边口岸城市以及拉萨、长春、呼和浩特、乌鲁木齐等沿边省会城市和自治区首府。随着试点片区之间的经济联系越来越多，在合适的时机将试点合作区升格为自由贸易区，支持网络化的边境城镇体系建设。加强联动互融，提升开放型经济发展水平。强化共建“一带一路”支点功能，以陆桥通道为主轴，加强与沿线城市和沿海港口群的联系，形成连接“一带一路”的东西双向战略通道，构建开放合作新格局。推进重大基础设施对接，围绕西部陆海新通道、“一带一路”货运班列常态化运行，加大边疆与内地省区平台企业、铁路、港口的对接与协调，做好物流企业的服务及信息平台建设，线上延伸，面上拓展，在联通东南亚、东北亚和中西亚货运班列方面发挥积极作用。

　　（五）构建高效快捷的交通网，降低生产要素流通成本

　　交通干线的布局会加速生产要素的流动，改变生产力布局，促进相关产业在枢纽地区形成产业集聚，在新增长极培育的过程中，要充分发挥中心城市的交通区位优势，依托铁路大动脉打造经济隆起带，做好市区内交通、城际交通的对接与衔接，交通沿线做好重点产业布局，加快完善面向全球的运输网络，以自身高质量发展推进国内国际双循环发展格局的形成。充分发挥“一带一路”基金、亚投行等援助资金和银行优惠贷款的支持作用，加快打通中蒙俄跨境运输通道、中南半岛通道、孟中印缅国际大通道、东北亚多式联运通道等国际贸易与运输大通道，确保货物运输畅通无阻，进一步提升试验区对外开放水平。

　　（六）创新边境地区外来人口落户城镇优惠政策、进入乡村可行政策，多策并举，大力推动外来人口移住边境地区

　　1. 加大边境城镇人才引进、扶持力度。国家和各级地方政府应该加大专项投入，以资金支持、政策扶持等手段为主，同时撬动社会资本加大投入，设置创业基金、建设众创空间和孵化基地，引导各类型人才向边境城市流动。其中，教育、医疗、法律、社区服务等人才需要采取政策兜底方式。

　　2. 解决边境城市人口数量、质量问题，可以与特色大学、职业教育的设立和发展相结合。随着交通、通信基础设施的不断完善，对外联络的日益便捷，经济、社会发展进入一个新阶段，沿边城市完全有能力建设大学城，承接中心城市大学新校区，或者采取联合办学等方式开展职业教育。也可以考虑与对象国边境城市大学结对发展，形成办学特色。

　　3. 通过扶持农业企业，创新土地使用权长期流转方式。对边境地区长期无人经营的土地强制统一流转，引入社会资本创办企业化运营的农场，或参照兵团团场创办由乡镇统一经营管理的政企合一的新型农场（虽然与一般农垦改革思路相反，却是加强边境地区乡村管理的有效手段），实现农业人口更高水平城镇化。

　　4. 推进农村宅基地制度改革试点。政府集中赎买的宅基地，允许外来人口签订长期租赁合同，政府提供租金补贴，推动外来人口移住边境乡村。

　　（七）推动边境地区深度融入区域协调发展

　　1. 以边疆省区主体城市群为依托，构建边境城市与主体城市群之间的联系纽带。应从政策扶持上推进协同机制，推动基础设施延伸、要素资源流动、功能产业疏解、公共服务覆盖。在部分条件成熟的边疆省区试点边境城镇与主体城市群城市结对发展，以飞地经济、共享公共服务等方式，促进边境城镇人口集聚、产业兴旺。

　　2. 结合边境城镇发展的区位特点，打造跨省区协调发展机制。例如东北地区沿鸭绿江、图们江的协调发展机制，通过做大做强丹东口岸和推动图们江出海，打造沿江产业发展联盟；西南地区可推动广东湛茂都市圈与广西钦北防协同发展。

　　3. 以边境城镇化发展为目标，推动现有对口援助、结对发展机制切实发挥作用，特别是沿海发达地区和东北三省四市一对一合作机制，应予以中央层面的指导，防止流于形式。

　　4. 改变以口岸城市为中心扶持支点城市建设的思路，推动建立以地级市为中心、小区域联动发展的边境城镇化新格局，特别是将原本赋予口岸城市的一些支持政策，扩大适用范围，打破口岸发展缺人少地、产业基础薄弱、产业链短、韧性不足的局面。

　　5. 加大中央财政对边境支点城市建设支持力度。在支点城市建设方面，应加强科学规划，切实加大中央政策支持力度，特别是财税支持力度，以重点开发开放试验区为平台，充分发挥区域主体城市群的带动作用，构建以边境地级市为中心、边境口岸为引擎、周边县城和抵边村镇为依托的边境城镇体系。

　　6. 依托边疆省区形成特色产业集聚，辐射带动边境城市发展。在继续做大做强口岸城市特色产业的基础上，应考虑依托各边疆省区的资源禀赋，特别是通过口岸城市获取的外部资源，推动进口能源、原材料在边疆省区落地加工，打造国家级能源、矿产加工基地；同时注重发展氢能、风能、太阳能等新能源产业，发挥边疆地区能源优势，借助产业发展集聚效应，解决边疆省区人口减少的根本问题，进而向边境地区延伸产业链，同时在原材料进口方面实行口岸与内地分类管理政策。

　　7. 大力推进边境地区基础设施建设。进一步加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设，推动沿边城市与区域中心城市之间的交通、信息联通便利化。

　　（八）推动边境城市治理体系和能力现代化，提升边境城镇化质量

　　1. 全面提升城市基本公共服务水平。在教育、医疗、公共文化服务体系、社会保障制度等方面做系统提升，改变沿边城市在东西部不平衡、中心与边缘不平衡两个不平衡中的不利地位，提升边境城市宜居宜业水平。

　　2. 加强人文城市建设。一是强调历史底蕴的挖掘和展示，包括历史遗迹保护，老建筑的修复和沿用，历史符号、象征在城市建设中的使用，等等，从而使城市历史文脉得以延续。二是加强城市历史博物馆软硬件建设，是当前边境各城市做好统一多民族国家历史叙述，承担起维护国家领土安全、文化安全重任的关键性问题之一。三是人文城市建设要突出个性化，结合独特自然、人文优势打造个性化城市面貌，避免千城一面造成的平庸无趣。四是人文城市要有艺术性，从艺术展馆到公共建筑、街区的艺术设计，在与城市的历史文脉、个性魅力交相辉映中，传递出一座城市独有的文化特质和精神风貌。

　　3. 深入践行生态城市理念，坚守生态保护红线，破除依靠资源粗放发展的惯性思维，科学、辩证地认识和实践“绿水青山就是金山银山”的发展理念，创造性地发展绿色生态经济、循环经济，拒绝高能耗、高污染企业，走创新驱动的发展路径。在政策上依靠国家生态补偿、美丽乡村建设等政策的支持，加强环保教育，在社会上形成环保意识，推广绿色生活方式。充分利用沿边地区内外两个资源，特别是生态环境资源，大力发展绿色产业、新兴科技产业、旅游产业等，在绿色产业科技化、精品化的道路上加速前进。同时，积极争取中央财政加大对生态效益补偿转移支付力度，弥补沿边城市为生态保护牺牲的经济发展利益。此外，还可以考虑利用未来可能全面推广的国内碳交易市场机制。

　　（参见《边疆蓝皮书：中国边疆发展报告（2023）》p48-52，社会科学文献出版社2024年3月）