人民陪审员制度，是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员, 陪审与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员制度是我国司法民主的要求，是我国始终坚持走群众路线的重要体现，也是司法公正的重要保障。人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。

中华人民共和国成立后，就人民陪审制度制定了一系列的法律规定。

1951年的《人民法院暂行组织条例》、1954年的《宪法》和《法院组织法》，1975年和1978年的<宪法>都对陪审员制度作了明文规定；
1979年通过、1983年修正的《人民法院组织法》和1979年通过、1996年修正的<刑事诉讼法>重申了过去宪法和法律关于人民陪审制度的有关规定；

1982年试行、1991年通过的《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》也都对人民陪审制度作了规定。

另外，国务院、最高人民法院和司法部等有关部委以及一些地方人大，专门就贯彻实施人民陪审员制度制定出台了一系列的规范性文件和地方性法规。

尽管陪审“是保持司法制度人民性的重要内容，是司法大众化的一种重要制度安排”，但令人尴尬的是，本是“司法大众化的重要制度安排”的陪审制度面临着“非大众化”的问题。据最高法院统计，目前全国仅有7.7万余名陪审员，与全国总人口相比微乎其微。陪审权仅由公民中的极少数人行使，与“通过司法的大众化使司法走近人民、贴近社会，增强社会对司法裁判的认可度”的价值取向明显是相违背的。陪审的“非大众化”与陪审员的选任条件和程序有关。根据现有法律规定，公民担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。只有在执行该规定确有困难的地方及对年龄较大、威信较高的公民，才可经批准予以适当放宽。过高的选任条件将陪审员的选任限制在较窄的范围内，甚至在事实上排除了特定群体。据了解，绝大多数省（区、市）大专以上学历的陪审员比例都在80%以上，海南甚至达97%，广东为95.9%，安徽为94%。

与此相对照的是，农民陪审员所占比例过低的现象同样普遍存在。

陪审员职权行使模式迥异，下面几种极端现象值得关注。一是无正当理由长期不履行职责。在有限的陪审员中，又有相当一部分陪审员几乎从不履行陪审职责，陪审权实际上集中由7.7万名陪审员的一部分人行使，更进一步损减了陪审员的代表性。如2005年以来，天津从未参加过案件陪审的多达650人，占人民陪审员总数的32.4%。山东省共免除了150余名无正当理由长期不履职的陪审员的职务，西藏免职208人，黑龙江免职192人。二是怠于行使陪审权。在参与案件审判的陪审员中，还有为数不少的陪审员“陪而不审、审而不议”，甘当陪衬，消极履行陪审职责，不仅使得陪审员的代表性进一步损减，也使陪审功能难以发挥。从目前的信息来看，“陪而不审”现象还在很大程度上存在。其在司法实践中的具体表现有：法庭审判结束审判长让陪审员在法庭笔录上签字、在空白合议笔录上签字，根本没有合议的过程；有的案子虽然有合议，但审判长会先发表意见定调子，大多数陪审员则会顺从（特别“较真”的除外）。三是过于积极地行使陪审权。出现了所谓“陪审专业户”或“陪审员固定配置”等令人忧虑而又难以消除的现象。有的地方法院主要将陪审员作为审判力量的补充，把陪审员当“编外法官”使用，往往以组成合议庭为最基本的诉求。由于随机抽取选择陪审员不仅面很窄，程序麻烦，被选者往往还难以到位，影响工作。基于方便、实用的考虑，要么高频率地使用熟悉的陪审员，要么为合议庭配置固定的陪审员。尤其在基层人民法庭这一现象十分常见。对于有些陪审员来说，本身因为退休或没有工作，闲着也是闲着，而参与案件审理，一天虽说只有几十块钱的补助，但积少成多，陪审多了，也有一笔不小的收入。尤其在一些经济不发达地区，这笔收入甚至是可观的。也因为此，个别地方法院甚至将选任陪审员作为安置干部未就业家属的一种途径。据了解，山西省5年来陪审案件最多的一名陪审员共陪审案件600余件，2009年浙江省陪审案件最多的达720件，四川为425件，广西为453件。

在法官职业化改革迟滞不前，法官职业“大众化”弊端尚未消除之时，以体现司法“大众化”为导向的陪审制度改革却出现了陪审员“专职化”或“职业化”的倾向，无论是陪审员选任、参审，还是培训、管理都越来越与法官选任、培训模式趋同。这体现在以下几个方面：一是在参审上出现了前文所述的固定设置或专职化现象。陪审员有被职业化的倾向。二是在培训上往往比照法官培训模式，着重提高“职业”能力。培训往往是专业性很强的业务培训，目的是要提高陪审员的履职能力，包括司法审判技巧甚至是庭审驾驭能力。不仅要进行岗前培训，还要进行日常任职培训[8]。虽然在广度和深度上不如职业法官，但就培训的形式、目的和课程设置等方面来看，与职业法官培训几无二致。三是在管理上具有越来越明显的“职业化”倾向。对陪审员强化管理和考核，是陪审制度改革的一个新的发展动向。[9]在考核之外，还要追责，不再是“同职同权”，而是“同职同权同责”。有的地方甚至提出要比照对法官的要求，对陪审员进行错案追究。这样的规定恐有其现实原因，目的是防止出现道德风险和法律风险，但问题在于以民主的名义由普通民众作出的判断能够被追究吗？

人民陪审员制度改革中暴露出的一些弊端，应该说是原生性、结构性的。一些学者因而认为陪审制度是“鸡肋”、“天使的面孔、魔鬼的身材”，主张废除陪审制度。但是在司法改革的背景下审视司法，陪审制是否真的毫无价值呢？倒也不尽然。笔者认为，在司法公信力饱受质疑的情况下，尽可能引入民众参与审判，不仅让他们感知司法程序运作，也让他们独立行使司法判断权，无疑是一个让民众信任司法并保持司法透明度的较为现实的路径。关键的问题是，在以司法民主名义赋权给陪审员的同时，必须保障陪审员解决纠纷的独立价值，使以陪审方式化解社会纷争具有独立的、替代性的效应。尤其是在司法面临“申诉难”、“执行难”等困境下，具有相对独立性、定分止争作用的陪审制度的引入，不仅可以有效终结诉争，制止毫无节制的权利主张行为，而且有助于消除民众对司法的不信任感，树立司法机关的权威。笔者以为，可以吸收美国陪审团制度中的一些合理构造元素。如美国陪审团对事实进行裁决的职权认定，当事人对陪审员有平等的选定权，裁决结果具有终局性。这样的制度设计主要能保障陪审制具有相对独立的价值功能，也使陪审结果具有较高的确定性，有利于纠纷的解决。不仅如此，尽可能让民众广泛地参与司法过程，也是迅速提高全民法律素质的有效途径。此外，从我国司法的现实状况来看，在法官职业化改革迟滞不前、法官职业对法律精英整体上还缺乏吸引力、法官职业化程度不高的局面短时期内难以根本扭转的情况下，陪审制度还可能是吸纳社会法律精英参与司法审判的一条捷径。从宏观的视野而论，围绕陪审制度改革，一个为民众所喜闻乐见、广泛认同的陪审制度必然能深刻地引起诉讼模式、诉讼理念以及诉讼制度变革。因而，由陪审制度带来的变革，恰是我国法治进程中期盼已久的春风细雨。

我们常把陪审视为外来的法律文化，其出现在我国最早恐怕要追溯到革命战争年代。但如果仔细审视，我们也可以在自己久远的传统文化中找到与此相近的基因。无论是大陆法系的参审制度还是英美法系的陪审团制度，都赋予了陪审员对事实进行认定的权力。这项传统的权力来源于作为现代陪审团雏形的“邻人审判”，即由知情人士（实际上是证人）组成陪审团，协助法官裁决当事人之间的纠纷。后来知情陪审团消失了，但陪审员对事实进行认定的权力保留了下来，因为即使没有亲身经历案件，普通人也能凭借智力、理性和良心来判断事实的是与非。[尽管大陆法系与英美法系基于诉讼理念、诉讼模式的差别赋予陪审员不同的职权，但认定事实的传统权力仍是构筑陪审制度的基础。而这种朴素的以良心判断、情理判断、常识判断为基础的纠纷解决方式与传统文化或思维中的某些现象或基因有相似之处。在长江三角洲一带，以前人们常把那些有威望、讲公道的年长者称作“老娘舅”，在发生纠纷时，请有威望的“老娘舅”依据情理、事理来解决的“老娘舅”文化盛行至今。在传统思维里，在与他人发生纠纷的现场，请周边知情的路人“评评理”，又是一个多么自然的思维习惯。这与“邻人审判”是不是有异曲同工之妙呢？如此，这种深深浸透我们思维习惯的文化基因恐怕是陪审制度成功运作的思想基石。

从前文的分析可知，陪审制度要在我国落地生根，必须要与我国现实的司法环境和社会环境相融合，也必须与我国基本法律制度体系相融合，只有消融事实上存在的或潜在的对立和冲突，陪审制度才可能迎来春天。核心的要点是，必须适应城乡二元结构的社会情境，建立全体公民均可参与、均可分享成果的机制，提高制度的可接受性。必须正视国民整体素质的现状和民众的普遍思维习惯、认识能力，抓住陪审制度最核心的赋权基础，回归到常识判断、情理判断和良心判断的制度构建基轴上来。如此，则有必要建立平民化陪审员与精英化陪审员相结合的陪审机制，以平民化陪审员拓宽司法大众化路径，扩大陪审制度的社会基础；以精英化陪审员回应城市精英的客观需求，弥补法官职业化的不足。

——以平民陪审推动司法大众化。基于陪审的普适价值，我国陪审制度应以平民陪审为主体来建构。具体设想如下：（1）平民陪审资格与产生方式。凡是具有选民资格，未被剥夺政治权利的公民均是陪审员候任人选。平民陪审员通过随机抽取产生。（2）平民陪审主要适用范围与运作平台。主要适用于农村社会，包括乡镇、以农村社会为主体的县域行政区，但应不限于此范围。城市社会如有需求亦可推行。主要以解决农村社会的民间纠纷为主，因而主要适用民事审判程序。由于只有人民法庭如此紧密地与农村社会融合在一起，最合适的运作平台当属农村人民法庭。（3）平民陪审的职权配置模式。平民陪审员应以常识判断、情理判断作为其权力行使的基础。平民陪审员具有独立的事实判断权。（4）平民陪审裁决的效力。依前文分析，陪审制度必须解决陪审结果确定性的问题。由于我国是成文法国家，又采用职权主义诉讼模式，缺乏英美陪审制赖以发挥作用的直接原则、言词原则、不间断原则、庭审集中主义以及证据排除规则等配套制度的有力支撑，英美陪审团法官与陪审员分别对法律和事实问题进行判决的模式难以照搬过来，只能在现有的本土资源中寻找契合点。（5）平民陪审的运作程序与平民陪审的“调解化”、“仲裁化”。笔者以为，可以充分利用现有诉讼机制中调解平台这一本土资源，将平民陪审程序与诉讼调解程序勾连起来，使平民陪审过程“调解化”，既可以发挥平民陪审员解决纠纷的优势，又能有效消除阻碍陪审制有效运作的制度源冲突。同时赋予陪审司法仲裁的效力，将陪审“仲裁化”，解决调解不成后如何终结程序的问题。平民陪审的调解可以视为预审程序或庭前准备程序，由1名法官负责指导调解，双方当事人可以选定3名以上平民陪审员参与调解，以充分发挥集体智慧和平民智慧。调解完全由陪审员独立运作，法官的角色应是超脱的。如调解不成，则直接转入陪审仲裁程序。在仲裁过程中，主持仲裁的法官与陪审员具有同等的表决权，但应消极动用表决权。只能在陪审员意见相持、无法形成简单多数意见的情况下才能动用表决权，在陪审员可以形成多数意见的情况下不得使用表决权。陪审仲裁结果具有一裁终局性，但允许当事人向上一级法院申请进行司法审查。（6）平民陪审的激励机制。为吸引民众利用平民陪审机制，可以规定由陪审员调处的案件免收诉讼费。这与陪审员工作的义务性质是相匹配的。而为吸引普通民众参与陪审，应以自愿为宜，可以采取一些激励措施，如足额保障补助发放，对于调解成功或仲裁的案件可以适当给予奖励，采取合理方式给予荣誉等。

——以精英陪审弥补法官职业化的不足。相对于平民陪审，精英陪审主要在高度发达、人才密集、生活节奏较快的城市社会适用，但不限于此，有条件的其他地方也可以推行。精英陪审原则上适用刑事案件、行政案件审理，但不限于此，选择权由当事人决定。推行精英陪审的考量因素之一是效率、成本等经济性因素，这与现行参审制是一致的。推行精英陪审的另一重要考量因素是能尽可能吸纳社会法律精英和其他各个领域的专业人才参与审判，在弥补法官职业化缺失的同时，可提高司法判案的准确度和公正度。关键的问题是必须大幅度提高陪审员选任标准，应比照法官的标准来选任。在与职业法官素质相同和任职条件相同的基础上，其与法官“同职同权同责”就属应当，因此精英陪审基本上可以以现有参审制的运行模式为蓝本。

——建立平民陪审与精英陪审沟通联结机制。平民陪审和精英陪审可以并行不悖，但案件当事人只能选择一种陪审程序。为解决适用哪种陪审机制的问题，应完全赋予当事人对陪审机制的选择权，由当事人合意作出。精英陪审员从平民陪审员中选任，同样可以参加平民陪审。

　　——《2011年湖南法治发展报告》P365-379页，社会科学文献出版社，2011年6月出版