数说 | 特大城市人口的“减法题”如何解

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　　主要内容

　　1. 特大城市面临的主要问题

　　2. 与国外相比，我们差什么？

　　3. 特大城市人口调控，关键何在？

　　根据我国的城市规模划分标准，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，1000万以上的城市为超大城市，北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉等城市均已达超大城市规模。

　　我国快速发展的城镇化使大量的农村人口转移到城市，2015年我国城镇化率达56.1%，意味着超过一半的人都生活在城市里。而对于市区人口规模在500万人以上的特大城市而言，人口问题变得越来越突出，主要表现在人口规模压力带来的交通拥堵、职住分离和公共服务供给不足等问题。

特大城市面临的主要问题

　　经济发展与人口发展二者密不可分，在我国大城市形成与发展过程中，增速快、分布不均等造成了城市发展及人口问题日益严重，带来了众多城市病症，其表现主要有三个方面。

　　（1）特大城市经济增长普遍放缓

　　“十二五”以来，中国特大城市经济增速明显放缓，上海尤其突出。与国内其他一线城市相比，上海降幅比较大。可以清楚地看到，“十一五”期间，上海经济增速为8.13%，在四个一线大城市之中处于最低，到“十二五”期间降为6.36%，降幅为1.8个百分点，仍低于其他几个大城市。上海在“十二五”时期的增速比“十一五”时期下降了1.8个百分点，超过广州的降幅。从人均GDP增长角度看，上海下降比较快，在2005年，上海人均GDP比北京高，而与广州接近，但此后不断下降，2011年被北京超过，与广州和深圳的差距也逐渐拉大。

　　（2）外来人口增长“亚历山大”

　　2000年以来，上海人口规模得到了较快增长，2000～2013年常住人口规模年平均增长率为3.17%，外来人口从287万提高到983万，年均增长率达到9.9%，这一增长率比国内同样是人口流入中心的北京、深圳的增长率更大。实际上，特大城市规模的扩张主要来自外来人口的涌入。随着外来人口的涌入，特大城市人口结构发生了很大变化，外来人口比重快速提升。以上海为例，外来人口的比重从1990年的3.4%，提高到2000年的17.8%，再提高到2013年的40.7%，2000～2013年提高了23个百分点。

　　（3）中心城区人口密度全球“领先”

　　与国内外大都市圈的核心区域相比较，均可发现中国特大城市中心城人口过密，尤其以上海最为突出，其过密程度不仅在国内仅次于北京都市圈核心区域，在全球也是居于前列。

与国外相比，我们差什么

　　特大城市人口调控在全世界范围内都是一个难题。根据国内学者的相关研究，国外特大城市人口调控政策大体可分为五类：建立卫星城或次中心疏导战略、功能疏解和机构搬迁政策、注重法律和规划引导人口布局、通过调整产业布局调控人口、通过调控公共服务和社会保障间接调控人口。

　　近年来，我国也在相关领域进行着积极的探索与实践，如北京加快通州“行政副中心”建设、大力推进京津冀协同发展等。但必须注意的是，与国际大都市相比，我国特大城市的经济发展水平还比较低，这也是城市整体发展、结构调整所必须关注的基本问题。

　　以北京和上海为例，尽管它们在中国经济发展水平处于领先地位，但与国际大都市相比，尚有较大差距。2014年北京、上海的人均GDP远远落后于国际发达大都市，仅相当于纽约的25%、东京的39%。

　　经济发展过程就是产业链不断向服务业延伸的过程，因此，服务业比重也是反映经济发展水平的重要指标。国际大都市的服务业增加值比重都非常高，纽约、伦敦都接近或超过90%，相比之下，北京的第三产业比重仍有差距。此外，若以高端服务业在第三产业的比重来进一步衡量的话，2014年北京的高端服务业比重仅占52.0%，也就是说，近一半的第三产业仍属于传统中低端服务业。

特大城市人口调控，关键何在？

　　根据对中国特大城市人口问题的认识和分析，并结合国内外大都市人口调控的经验，有关专家学者认为，我国特大城市人口调控可从以下三个方面入手：

　　优化人口空间分布：加强交通基础设施建设，疏解中心城区优质公共资源，引导人口向外围区域转移。在都市圈范围内调整经济结构和产业布局，降低中心城区的人口密度。从人口分布的角度来看，国际大都市都呈现从中心向外围扩张的态势，逐渐形成规律性的圈层空间结构。以纽约为例，纽约大都市圈由内而外分成四层，分别称为城区、内环、中环和外环，各层人口比例分别为37%、23%、28%和12%。伦敦都市圈分成内伦敦和外伦敦，人口比例分别为40%和60%。可见，中心城区人口比例以不超过40%为宜。

　　保持人口活力：在以市场调节机制为主的发达国家中，大都市的圈层结构也是一种稳态的良性循环。而在中国，户籍制度及与之密切相关的社保制度和公共资源的分布不均阻碍了这种动态调整机制。因此，要实现人口的动态结构优化，就应当从社保统筹和公共资源空间配置方面着手。不仅要在市域范围而且要在都市圈范围内解决这些制度障碍，从而实现人口的动态结构优化调整机制。完善和放宽特大城市人才落户条件，吸引年轻人口和高素质人口，同时推动优质公共资源的空间合理布局，促进老年人口从中心城区向外围区域转移，已是特大城市人口调控的当务之急。

　　打造人才聚集高地：中国特大城市发展至今，已经形成以第三产业为主导的产业结构。然而，与国际大都市相比，最显著的区别在于高端服务业发展严重不足。特大城市由于其人口规模庞大，如果不朝着高端服务业的方向发展，则势必无法解决人口过密且竞争力较低的格局，可能导致拉美国家的城市病。特大城市应完善人才发展规划、改革人才管理机制以及相关性法律法规制度，打破人才流动的隐性壁垒，建设高端人才发展平台，为人才引进和创新创业创造良好环境。

　　我国特大城市人口调控的问题，涉及到经济、教育、社保、户籍制度等各个方面，可谓牵一发而动全身，我国已把特大城市人口疏解与控制纳入国家发展战略，力图根治城市人口结构、都市圈人口汇集等深层次问题。对于城市人口调控，你有怎样的感受与见解？欢迎在评论区一起讨论。

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