四、中国互联网领域反垄断规制路径
2020年11月,《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》发布。国家市场监管总局制定这一“征求意见稿”的目的是细化厘定现行反垄断法律制度在数字经济细分行业的施行标准,从而在数字经济细分行业精准性与周延性监管不断涌现的新型垄断行为。
2021年初,《关于平台经济领域的反垄断指南》正式发布。国务院反垄断委员会制定这一、《指南》的目的是根据数字平台经济特性,设定契合数字平台经济发展特征的反垄断规制原则、标准与方式。6月,新修订的《反垄断法》最终定稿,该部法律也增设规制数字平台经济领域新型垄断行为的内容。在互联网领域反垄断执法实践中,中国反垄断执法机关通过在阿里巴巴“二选一”垄断案、美团“二选一”垄断案、上海食派士“二选一”垄断案等典型案例中的立案调查和规制处罚,为在数字经济平台领域迁延已久的新型垄断行为“二选一”厘定兼具精准性与系统性特征的规制标准,这也为正在进行的“二选一”司法诉讼提供参照依据。譬如,上海食派士“二选一”垄断行为案是首例由省级反垄断执法机关实施的针对“二选一”垄断行为的执法处罚案件,堪称上海市市场监管局在平台经济领域强化反垄断监管的里程碑式成果。在该案行政处罚决定书中,上海市市场监管局依据《反垄断法》第17条、第47条、第49条等相关规定,综合运用经济学分析、社会学实证调查、法教义学阐释以及假定垄断者测试等实操性工具,这使该案的执法思维、调查路径和处置结果均体现出专业化和实操化的特征。在互联网经营者集中监管领域,中国反垄断执法机关正式否决虎牙和斗鱼合并案件,并对过往发生的头部网络平台企业违法实施经营者集中案件做出集中执法处罚。这一系列监管举措充分体现了中国反垄断执法机关“以监管促规范、以执法保发展”和“确保资本有序发展”的执法思维。在2021年下半年,作为行业监管部门的工信部还针对“屏蔽网址链接”这一互联网行业痼疾召开行政指导会。在这次会议上,工信部要求即时通信软件企业应当逐步推进互联互通,消弭恶意封禁违法行为。在工信部的监管督导下,多家超大型网络平台企业开始解除封禁竞争对手的措施,这在一定程度上推进了数字平台经济领域的互联互通进程。
总括而言,中国公权力机关应当依据本国互联网经济发展现状,有序借鉴欧盟、美国、德国的数字平台经济监管经验和治理机制,通过前瞻立法和科学监管的路径,推进数字平台经济领域市场规制法律制度的迭代升级,进而确立中国版本的数字平台经济治理法律制度,这一制度应当涵摄《反垄断法》《反不正当竞争法》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等多部门法律,最终实现针对网络平台企业新型垄断行为的统合型规制。由于国内外字经济的发展阶段、市场构成、产业政策的差异,中国立法机关不宜直接照搬
美国《终止平台垄断法案》、欧盟《数字市场法》、德国新版《反限制竞争法》等域外法案设计。不过,在中国《反垄断法》业已修订的背景下,中国立法机关有必要依据中国数字经济发展的现状、特征、趋势,有序借鉴欧盟《数字市场法》等域外法律中内置的新型监管原则、标准、方法,系统建构《反垄断法》的配套法律文件体系,确保反垄断法律制度构成推进中国数字平台经济升级换代的“加速器”和“稳定器”。基于统合型规制网络平台企业的目标,中国监管机关有必要明确网络平台企业作为第四类经济法主体的独特属性,将其从传统市场主体范畴抽离。在此前提下,监管机关应从“确权”“管制”与“赋能”的三元维度厘定针对网络平台企业拒绝互联互通、“大数据杀熟”等新型垄断行为的多元治理路径。
(1)“确权”维度。超大型网络平台企业在对所属底部生态平台进行治理过程中,不得混淆私权利和公权力的固有界限;这类平台企业施行治理的私权利必须奠基于法律法规基础之上,它们治理平台的具体权限、适用空间、实操方式均须由法律法规确定。超大型网络平台企业不应当超越法律法规厘定的治理权限进行“越顶治理”,也不应当通过扭曲解释、局部解释、虚化解释法律法规的方式,滥施治理底部生态平台的权限。在数字平台经济治理实践层面,如果由超大型网络平台企业实施的差别待遇、拒绝互联互通、“大数据杀熟”等行为不具有法律依据与事实基础,那么它们就可能异化为这些企业排斥竞争
对手与自我强化垄断势力的手段。
(2)“管制”维度。基于市场监管视角,超大型网络平台企业需要符合多维度的合法合规要求,此处所述的“多维度”包括反垄断、反不正当竞争、个人信息保护、劳动者保护、消费者保护、数据安全等。中国立法机关亦应借鉴欧盟《数字市场法》和美国《终止平台垄断法案》的制度架构与设计理念,在现有的市场监管法律体系之外,逐步构筑本国的数字平台经济管制法律制度。这一制度的设立目标应当是:为呈现“守门人”(Gatekeeper)属性的超大型网络平台企业建章立制,规范其经营行为,防范其实施区别待遇、拒绝互联互通、“大数据杀熟”等新型垄断行为,最终达致“以管制促进创新和发展”的格局。
(3)“赋能”维度。依据优化第三次分配、实现共同富裕的宏伟目标,社会各方主体应当形成统合力,共同促成社会公众共享数字经济发展红利的效果。在这一发展进程中,网络平台企业有必要在互联互通格局下主动承担起自身社会责任,积极发挥共同富裕推进器与加速器的作用。中国立法机关、监管机关还有必要通过设立倡导性、引导性条款的方式,鼓励大型、超大型网络平台企业全面推进互联互通,并逐步担负起为小微企业、初创企业迭代发展“强势赋能”的社会责任。具言之,在全面互联互通的场景下,由于大型、超大型网络平台企业掌控底部生态平台、关键渠道、技术优势、大数据资源,因而它们能够通过免费或者收取合理对价方式,利用其掌控的平台、渠道、技术、数据为小微企业、初创企业迭代发展提供全方位的辅助,从而发挥“小微企业、初创企业发展孵化器”的功能。
综上所述,互联互通、公平竞争是数字经济的内在诉求与基本属性,也是域内外数字经济高质量迭代发展的必要前提。而恶意封禁、阻断流量等形态的拒绝互联互通行为不仅阻碍数据流的自由流转与融合,扭曲资源优化配置机制,而且隐含了与文明社会公平竞争理念格格不入的丛林法则,损害广大平台用户的福祉。因此,唯有在数字经济领域强化市场监管与行业监管,依法快速推进全面互联互通,预防和规制算法共谋、“大数据杀熟”、恶意封禁等新型垄断行为,构建开放共享生态系统与平台多元共治体系,才能推动数字经济进入以技术创新为导向的可持续、高质量迭代发展模式,并显著推动共同富裕目标的实现。
