移民通常是社会中最具活力和商业精神的一类群体。国际移民作为人类历史上持续发展而影响深远的迁徙活动主体，在全球经济发展、国家社会进化和文明演进的进程中发挥了重要作用。在很多发展中国家，移民向原籍国的跨国汇款甚至比官方发展援助 ( ODA) 或外国直接投资 ( FDI) 的总量都要高。随着全球化的深入发展，国际移民已不仅仅是一个人口迁徙、经济发展和社会融合的问题，还牵涉族群、认同、公民权、领土边界、共同体、全球治理等诸多方面，并日渐与拓展和延伸中的安全概念密切联系在一起。为适应国际移民的变化和挑战，移民治理应运而生，成为国际社会共同应对移民问题的优先选择之一。
东南亚地区是最具活力的国际移民地区之一。然而，移民问题长期以来并未得到东盟和东南亚国家应有的重视和关注。2015 年 5 月底，至少 5000 名来自缅甸和孟加拉国的难民和移民被事先承诺将其运至马来西亚的人蛇集团抛弃在孟加拉湾和安达曼海上，他们随后又遭到泰国、印尼、马来西亚等东南亚国家的驱赶，导致大批罗兴亚人 (Ｒohingya) 葬身大海，震惊全球。东南亚移民危机并非首次出现，但升级为区域性的人道主义灾难是前所未有的。危机之后，东南亚国家就如何预防和遏制危机发生，推动有效的移民治理展开热烈讨论，移民和难民治理正式被提上区域合作的议事日程，由此产生了东南亚地区国家 “安全化”行动与 “区域化”进程两者并存的发展态势。但围绕这一系列发展态势的很多问题仍值得深思: 如何评价移民和难民危机发生过程中东南亚国家政府的 “安全化”行为? 在 “安全化”与 “区域化”之间选择 “安全化”而非诉诸区域组织和多边合作，其背后的全球和地区背景是什么? 与 “安全化”相对的，东南亚各国在移民治理的 “区域化”上有哪些进展? 未来突破 “安全化”模式，迈向”区域化”的道路上将遇到哪些障碍和困境? 这些对中国又有何影响和启示? 上述问题是本文试图分析和解答的。
一 、移民问题的 “安全化”与 “区域化”
当前，国际移民治理的基本态势是国家的 “安全化”行动与 “区域化”进程并存。进入新世纪以后，各国政府越来越多地将移民视为安全威胁。2001 年“9·11”恐怖袭击、2004 年马德里爆炸、2005 年伦敦爆炸等各种恐怖事件后，穆斯林极端分子是民主社会的重大威胁似乎已经成为共识。在此认知下，各国政府不约而同地收紧移民政策，国际移民治理的 “安全化”行动步伐显著加快。相比之下，“区域化”发展呈现出多样化但极不均衡的态势。随着欧洲难民危机的加剧，移民和难民治理的 “区域化”发展举步维艰。那么，移民 “安全化”带来了哪些后果呢? “区域化”是否是一个更优的选择呢? 笔者将首先解读这两个概念，然后，通过考察东南亚历史上的三次移民和难民危机，对移民 “安全化”行动所造成的危机升级及其危机之后的 “区域化”趋势进行深入分析。
( 一) “安全化”与 “区域化”视角下的移民问题
“安全化”这一概念是哥本哈根学派在重新界定安全概念和扩大安全议程的基础上提出来的。其代表人物巴里·布赞和奥利·维夫在 《新安全论》一书中对 “安全化”理论进行了重点阐述。布赞等认为 “安全化”是指政府部门通过“言语行为” ( speech act) 将某个传统安全界限以外的问题转化为 “存在性威胁”，并采取超越常规政治程序的紧急措施和特殊手段的过程。在这一过程中，政府发挥了主导性作用，一是通过话语建构，将某个公共问题塑造为安全威胁;二是将安全化议题从常规的政治领域 ( 大致包括政治精英之间及政治精英与指涉对象或国内受众之间的政策辩论，以及在国际安全问题中的外交行为) 中区别出来，采取 “极端政治化”或非常规手段阻止安全威胁的发展。然而，议题是否最终被安全化还取决于受众的接受程度。移民问题的 “安全化”是这样一个过程: 移民问题从普通的公共领域纳入到威胁与防御的话语中，并通过政府部门的话语构建，成为公众普遍认知的 “存在性威胁”; 基于社会共同的威胁认知，政府部门采取非常规、极端的紧急措施以应对移民威胁。移民问题之所以会被安全化，主要是由于跨境人口流动尤其是因极端贫困、政治危机或军事冲突产生的非法无序的人口流动给国内及国际边界的和平稳定、经济发展和社会秩序带来不稳定影响。莱因哈德·罗曼(ReinhardLohrmann) 将这一影响分为三个层次，包括对接收国和中转国的国家安全的影响、对国家间关系的影响以及对个人安全、权利和尊严产生的影响。很显然，移民的 “安全化”是基于国家立场所做出的理性选择，属于国家主导下的移民治理。但正因为此，移民 “安全化”在治理过程中存在诸多弊端: 第一，地区各国对安全指涉对象和安全化主体的认定不同是国际移民政策协调和统一行动的首要障碍。“安全化”是基于安全指涉对象开展的有针对性的行动，但移民输出国、接收国和中转国因立场和关注点不同，导致安全指涉对象的认定存在差异，由此制定的安全化政策不仅不利于移民治理，还有可能引发冲突和对立。第二，非法移民和难民问题日渐成为很多国家面临的主要的安全威胁，但为打击非法移民所做出的 “安全化”行动是否能有效遏制难民危机正遭到质疑。第三，“安全化”重话语建构和单边非常规措施而轻机制规范和多边政策协调，与国际移民治理的基本方向背道而驰。事实证明，“安全化”的话语建构和政策行动为政府采取更加严格的移民政策、侵犯公民自由提供了合法性。结果是，移民危机并未被消解，反而加速了危机向更大范围、更多人群扩散，与多种威胁交叉影响的发展趋势。
与国家主导的 “安全化”行动并行存在和发展的另一种态势是移民治理的“区域化”进程。作为一个涉及空间和时间的现象，当前大多数国际移民发生在区域层面，因此，在 “安全化”行动存在诸多弊端，全球治理面临 “赤字”问题③的背景下，区域治理正成为一个重要的治理单元。除欧盟以外，大部分区域性移民框架发展于 20 世纪 90 年代，主要表现为两种形式: 一是正式的区域一体化制度框架，如西非国家经济共同体、南方共同市场或北美自贸协定等。它们将实现域内人员流动 ( 部分) 自由化作为市场机制建设的重要组成部分，并在一定程度上关照了移民权益。二是 “区域协商进程” (ＲCP) ，主要包括游离于区域一体化机制之外的非正式政府间网络。相对于促进经济流动性，区域协商进程更关注与移民相关的安全问题，尤其是对域外移民潮的管控。欧盟在区域移民治理上选择的是实质性和正式化的治理方式，不仅通过构建申根体系实现了成员国公民之间的自由流动，而且建立起针对欧盟以外国家流亡者和劳工的共同移民政策。拉美则在全球治理与区域治理良性互动、国际标准嵌入地区规范方面进展显著，2014 年末 “卡特赫纳 + 30”地区进程被成功打造成国际公认的人道主义规范，并通过了具有里程碑意义的 《巴西宣言与行动计划》。同为发展中地区的东南亚在难民问题上显得束手无措，与东盟的低水平介入形成鲜明对比的是，“巴厘进程”等区域协商进程、联合国难民署等国际组织在其中发挥了更为积极的作用。
（二) “安全化”趋势与东南亚国家移民和难民危机的升级
2001 年以后，在东南亚移民治理的 “区域化”进程处于严重滞后且发展缓慢的同时，移民和难民问题的安全维度被强化， “安全化”趋势日渐明显。这一发展态势直接导致移民和难民危机的扩大与升级。自二战结束以来，东南亚主要经历了三次影响较为深远的移民和难民危机。第一次发生在 20 世纪 70 年代末，越南当局开始从越南、柬埔寨和老挝输出大量难民，超过 300 万难民逃往东南亚其他国家和中国，其中数万人在逃离过程中死亡，造成严重的人道主义危机。自那之后，难民安置和社会融合问题对本就脆弱的东南亚国家提出了严峻挑战。第二次是 2001 年底发生在马来西亚与印尼之间的移民争端。由于印尼移民频繁犯罪，马来西亚制定了更严格的法律以惩罚非法移民，宣布针对印尼劳工的雇佣禁令，对外籍劳工 ( 大多数是印尼人) 进行大规模驱赶，甚至警告其公民避免前往印尼，并加强了边境巡逻。印尼政府对于马来西亚移民政策的剧变表示强烈不满，两国政治和外交关系受到严重影响。马来西亚对待印尼劳工的 “安全化”行动清晰地表明，东南亚国家的移民 “安全化”趋势正在加强。
二、 东南亚移民治理的 “区域化”
东南亚移民治理的 “区域化”进程始于 20 世纪 90 年代。罗兴亚难民危机的升级和当事国的 “安全化”行动所造成的严重人道主义灾难，促使东南亚各国开始真正认识到解决区域移民和难民治理 “赤字”的重要性和紧迫性，加快了以政策协调和统一行动为主要内容的 “区域化”进程。2015 年 5 月和 12 月，东南亚各国召开了两次印度洋非法移民的特别会议。2016 年 2 月，在泰国也举行了专门会议。2015 年 7 月东盟围绕东南亚地区的人口非法迁徙召开了部长级紧急会议。同年 11 月，雅加达宣言圆桌会议也就解决非法人口流动的根源问题进行了深入讨论。通过各个层面的密集商讨，东盟各国凝聚了政治共识，承诺 “秉着合作和责任共担的精神，广泛、持续地应对来自非正常/非法移民特别是人口贩卖和偷渡的威胁”。在具体行动方面，东盟也取得了积极进展。东盟成员国领导人在 2015 年 11 月举行的第 27 届东盟峰会上，共同签署了 《东盟打击贩卖人口特别是妇女和儿童公约》( ACTIP) ，这是东南亚地区第一部打击人口贩卖的公约。公约在构建区域法律框架方面制定了行动计划，为未来的区域化合作打下了基础。东盟还专门设立信托基金用于资助受到非法移民严重影响的国家，并成立新机制以推动受非法移民严重影响的国家与利益攸关方的政策协调。2016 年 “巴厘进程”继续就人口贩卖、非法移民等重要问题开展合作，并建议成立特别工作组，以应对东南亚人口非法迁徙所导致的危机和紧急情况的发生。东南亚国家还积极与国际组织开展合作，比如印尼政府与联合国难民署合作，在难民身份确认标准的指导下对其国内的流亡者身份进行了判定。东南亚对罗兴亚难民危机的反应，反映出东南亚移民治理的 “区域化”正逐步由经济维度向安全维度、权利维度和法律维度外溢扩展②。经济维度是国际移民治理中最为重要的组成部分，因为大多数国际移民从根本上是基于经济诉求的迁徙活动。而在国家主权、人的安全、法律规范等日益成为国际关系主流观念的趋势下，仅仅从经济维度治理移民问题显然是不够的，强调移民控制和打击非法迁徙的安全维度，关注人权的权利维度，以及实现移民合法化的法律维度，正深刻地影响区域移民治理的模式和进程。
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