难民保护与欧洲治理中东难民潮的困境

　　难民问题是困扰中东地区的长期性问题。随着中东变局引发的该地区部分国家持续动荡，大批中东难民试图偷渡入境欧洲，欧洲由此面临冷战后第二次最迅猛难民潮的冲击，其持久性、蔓延性使欧洲传统应对难民的措施捉襟见肘。由于中东难民数量持续攀升，国际社会呼吁关注难民的声音也显得有气无力。如何应对来势迅猛的难民潮、制止这场人道主义危机，对欧盟乃至各成员国都是极大挑战，对欧盟一体化建设也是一大考验。更重要的是，难民问题已从低端政治上升到高端政治议题，具有影响欧盟发展的全局性甚至战略性意义。

　　一、 难民的定义及国际保护原则

　　难民的定义及内涵延伸使难民问题复杂化。“难民”是一个源于法语的词语，它的基本含义是指那些为躲避危险或迫害而远走异国他乡的人。依据一般国际法原则，难民在不同时期的定义也不尽相同。如今普遍使用的难民定义，源于 1951年联合国《关于难民地位的公约》（以下简称《公约》）和 1967年联大《关于难民地位的议定书》（以下简称《议定书》）。这两个文件相互补充、完善并确定了难民的定义：难民是指“有正当理由害怕因种族、宗教、国籍或属于某一特定社会群体或政治观点而被迫害，并滞留于本国之外不能返回本国或不愿意受到该国保护的人”。正因为如此，《公约》和《议定书》两个文件也具有了普遍指导意义，成为难民保护和国际难民法的基石，确保了难民的基本权利。由于两个文件对难民逃亡原因有限制，不适合世界范围其他情况的难民问题，后来国际社会涌现出一些区域性法律文件，又扩展了难民定义的外延，其中重要的区域性文件有 1969年的《非洲统一组织难民公约》及 1984年的《喀他赫纳宣言》，认为“难民一词适用于凡由于外来侵略、占领、外国统治或严重扰乱其原居住国或国籍所属国的一部分或全部领土上的公共秩序的事件，而被迫离开其常住国并到其他地方避难的人”。该定义包括了逃离战争冲突的民众，并将产生难民的所有原因都包括在内，得到国际社会的普遍认同，同时也使这两个区域性文件成为国际难民保护法规的重要补充。

　　根据以上国际以及区域性法律文件，随着国际形势的发展，广义的“难民”概念“是泛指因自然灾害、战争、大规模内乱和各种政治迫害等原因被迫逃离本国或常住国而流亡到其他国家的人员”。尽管这一“难民”概念不尽完善，但依然是国际法认可的基本概念，具有一定的普遍性。

　　冷战结束后，随着国际政治形势的变化，难民内涵也随之延伸发展，根据难民产生的原因不同，可以将难民分成政治难民、战争冲突难民、经济难民、环境难民四类。前两者是传统难民概念，主要是指基于宗教、种族、政治信仰和意识形态以及地区冲突、战争等方面造成的流离失所的人。后两者是新增加的但规模却在不断上升的难民群体。经济原因产生的难民，因缺乏基本的经济水准概念，较少得到国际难民组织的救助。环境难民是指由于自然灾害和人类不正确的生产、生活方式、错误的经济政策及产业结构导致的生态环境恶化与环境污染，迫使人们迁移到国外的难民。近年来，全世界因环境因素导致的难民约有 250万人。

　　难民身份的复杂性对难民治理提出了严峻挑战，使主要《公约》的缔约国丧失了冷战时代所特有的接受难民的政治意愿，如在冷战时期，接受敌对阵营的难民以贬低对方的制度优越性是西方接纳难民的主要政策措施。但现在这种政治优势不仅正在失去，而且难民接收国要投入大量社会公共资源甄别难民身份，排除各种造假现象，打击非法投机者。其中的经济难民受到的争议较大，也是难民事务中首先排除的一类。随着冷战结束，欧洲大陆上的人口流动呈现从东向西、由南到北的迁移趋势，《公约》的缔约国也纷纷收紧移民制度，并制定难民甄别制度，出现了审查难民地位申请的国家实践。

　　基于《公约》和《议定书》的规定，以联合国难民署为首的难民问题国际组织经过长期难民救助的实践，确立了国际难民保护的基本原则。难民身份一经确认，就享有难民保护的基本权利：一是“不推回”原则。二战以后，“不推回”原则作为一项国际法原则正式形成。依据《公约》规定，该原则保护的对象包括政治难民、经济难民、战争难民，但传统概念中主要指政治难民。“难民”身份一经确认，就享有相关国际法原则的保护，主要是难民到达的避难国对其“不拒绝、不驱逐、不引渡”。从字面意义来说，“推回”是指对那些非法入境者予以拒绝或排斥。“不推回”是指在一种非常形势下，如果遣返难民却使其面临生命危险，则不能将其遣返。《公约》第 33条第二款对能够遣返的特殊情况也做了规定，即难民在以危害国家安全，或被认定犯有严重罪行等情况下可以遣返。二是临时避难原则。对于大量涌入的寻求避难群体，避难国不仅有义务不将其拒之门外，且有义务提供临时保护，为其提供临时收容、安置的场所。三是人道主义和国际合作原则。一方面，以《联合国宪章》为主的联合国人权法规都适用于难民保护，如 1969年的《消除一切形式种族歧视国际公约》、 1987年的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》等。这些法规可以指导东道国以普遍接受的人权标准对待难民，使他们享受难民保护的基本权利，同时也对制造难民的国家进行谴责，对一些不依法对待难民的国家予以警示；另一方面，难民法理需要国际合作。大规模难民的安置要求统筹世界资源，分摊难民的接纳、安置、援助、保护等负担。根据以上原则，联合国难民署对难民处理还总结了 3种途径：自愿遣返、就地安置、异地定居，这 3种途径成为国际安置难民的通用途径。