2015年11月20日，由中国气象局国家气候中心、中国社会科学院城市发展与环境研究所与社会科学文献出版社共同举办的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2015）》发布会在中国气象局气象科技大楼一层多功能厅举行。

　　2014年是有现代气象记录数据135年来最为炎热的一年，预计2015年可能成为自有气象记录以来最热的一年。气候变暖给全球生态环境和可持续发展带来的损失和风险与日俱增。科学证据表明，人类活动是当前气候变暖的主因。近年来，随着发展中国家经济快速发展，以及全球分工引起的产业转移，导致中低端制造业高排放产能大量向发展中国家转移，发展中国家温室气体排放呈快速上升趋势。尽管如此，其历史排放格局总体未有大的变化。因此，在气候治理国际合作中，既要各国积极主动自主减排，为减缓全球变暖做出贡献，也要强调遵循公约“共同但有区别的责任”原则，重点即发达国家要承担历史责任并尽其相应的义务。国际社会期待的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会即将在巴黎召开。求同存异，促成巴黎大会达成共识是国际社会的共同期望，巴黎气候协议不应只是一份减排协议，而应遵循全面、平衡地反映减缓、适应、资金、技术转让、能力建设、行动和支持透明度等各个要素。正如中国与美国、印度、欧盟、巴西、法国等国的气候变化联合声明指出的，协议应该全面遵循公约的原则和规定，特别是“共同但有区别的责任原则”、公平原则和各自能力原则，发达国家要履行其在资金和技术方面的义务。

　　2015年是国际气候治理进程中非常重要的一个时间节点。德班平台工作组，在经历了长达三年的磋商后，即将于今年年底巴黎会议达成关于2020年后国际社会协同应对气候变化的制度安排。在巴黎会议之前，包括欧盟、美国、中国、印度等气候公约缔约方，纷纷提出国家自主贡献目标。截至2015年10月1日，147个联合国气候变化框架公约缔约方提交了国家自主贡献。也就是说，有大约四分之三的缔约方提交了国家自主贡献，这些国家温室气体排放量占全球排放总量的80%以上。可以说，在国际社会应对气候变化的进程中，各国携手开展行动已然成为主旋律，是大势所趋。我国作为全球温室气体排放量最大的发展中国家，正在以更加积极的姿态参与全球气候治理，中国与美国、印度、欧盟、巴西、法国等国家发表应对气候变化联合声明，以及向联合国气候变化框架公约秘书处按时提交国家自主贡献等一系列行动和承诺，向国际社会表明了我国开展气候治理行动的决心，更展现了一个发展中经济体建设性地参与国际事务的姿态和对控制温室气体排放负责任的态度。我国正本着绿色、可持续发展的理念，通过创新发展模式，为实现全球经济发展与保障全球气候安全做出自己的贡献。

　　发达国家应承担历史排放责任，帮助发展中国家实现低排放发展

　　绿皮书总报告指出，尽管世界经贸、排放结构发生了一些调整，发展中国家占全球的比例有所提升，但发达国家占历史累积二氧化碳排放绝大部分份额、人均排放远高于发展中国家以及控制国际金融、技术和标准等体系的基本格局没有改变。因此，发达国家和发展中国家在应对气候变化国际合作中的责任体系没有也不应该发生根本改变。

　　1. 发达国家仍然占有历史排放的主要份额

　　正如《联合国气候变化框架公约》缔约方在缔结公约时达成的共识，气候变化不仅是一个现实问题，而且是一个历史问题，是历史累积的温室气体排放导致了现在和未来的全球气候风险。因此，正视历史排放并承担历史排放责任，是国际气候合作理论和道义的基础。从发达国家、发展中国家历史累积排放总量来看，发达国家所应承担的应对气候变化的责任和义务还是非常大的。美国自然资源研究所统计数据显示，1990年发达国家（附件一国家）历史累积二氧化碳排放占全球排放的82%，这一比例在2011年虽然出现了明显下降，但仍然高达71%。这也说明，尽管发展中国家二氧化碳排放近年来出现了快速增长，年度排放总量也超过发达国家，但发达国家在应对气候变化国际合作进程中承担主要责任和义务的理论和道义基础并没有发生改变。

　　2. 人均排放格局差异仍然巨大

　　从公平的角度来看，公平的人均排放权是公平原则的重要内涵。排放权作为人权的组成部分，每个人应享有平等的权利使用作为全球公共资源的大气排放容量资源。从经济发展的角度来看，社会发展阶段和富裕程度，与人均二氧化碳排放具有正相关关系。美国自然资源研究所的数据显示，发达国家（OECD国家）自20世纪70年代以来，人均二氧化碳排放一直保持在10吨左右，尽管自1990年以来，发达国家将大量中低端制造业转移到发展中国家，降低了其生产部门的碳排放，但消费领域的碳排放并未显著下降，从而使人均排放稳定在10吨左右，这也可能是在目前技术水平下，保证实现高品质生活所必需的碳排放量。同期，发展中国家人均排放仅2吨左右，2003年以来略有增长，2012年人均二氧化碳排放约3.2吨，与发达国家尚存在巨大的差距。

　　历史人均累积排放，是更能体现一个国家历史排放责任的指标。该指标不仅可以显示排放公平的程度，而且可以显示包含了历史发展过程的排放公平的意义。发展相对较早、目前来看比较成熟的经济体，碳排放存量高，人均历史累积排放水平也较高；而大多数发展中国家，发展起步较晚，碳排放存量低，人均历史累积排放大幅度低于发达国家的水平，这也显示了发展中国家未来发展还将有一个存量累积的过程。根据世界资源研究所CAIT数据库资料进行计算，发达国家（地区）人均历史累积排放普遍很高，美国、英国、德国均超过人均1000吨二氧化碳排放，分别为人均1159吨、1107吨、1208吨二氧化碳，加拿大808吨，欧盟27国人均647吨，而发展中国家一般不超过100吨，中国104吨，处于发展中国家中间水平，印度仅29吨。气候变化是由历史排放的温室气体造成的，从各国人均历史累积排放，可以看出各国在应对气候变化的国际合作中历史责任的大小和对未来排放空间的需求。

　　总体来看，发达国家发展起步早、碳排放存量高、基础设施建设完备、未来碳排放主要用于保持现有的高水平生活，比较容易控制；发展中国家发展较晚、碳排放存量低，还处于基础设施建设的关键阶段，未来排放主要是满足基本生活需求并逐步改善生活水平，相对难以控制增长速度和总量。但发展中国家增量排放的需求无疑是刚性的也是合理的。因此，发达国家在国际气候治理进程中应该担负历史排放责任，并利用未来控制排放的优势，继续引领全球气候治理进程，并帮助发展中国家实现低排放发展。

　　2014年为有记录以来最炎热的一年，全球变暖毋庸置疑

　　绿皮书指出，气候风险日益加剧观测和研究表明，全球气候系统变暖毋庸置疑。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）分别于1990年、1995年、2001年、2007年、2014年发布了五次气候变化科学评估报告，这些报告集中了全球顶尖科学家最新最全的观测与研究成果。随着研究的深入，IPCC对于全球气候变暖这一事实的态度，从可能到很可能再到毋庸置疑。最新的观测分析表明，当前全球气候仍在持续变暖。2014年全球气候系统在全球地表气温、海表面温度、海平面升高、海洋热容量、全球温室气体浓度、格陵兰冰盖反照率、南极海冰面积等7方面打破了历史纪录。2014年是有现代气象记录数据的135年来最为炎热的一年，是全球海表面气温最高的一年，是自1993年有卫星监测数据以来海平面最高的一年，也是700米深以上全球海洋热容量最高的一年。2015年1~6月全球地表平均气温继续升高，为有气象纪录以来的最高值；2015年上半年整个欧亚大陆、南美、非洲、北美洲西部与澳大利亚都异常偏暖，其中多个地区出现了持续的高温热浪。根据美国国家海洋和大气管理局(NOAA)8月下旬新发布的报告，2015年7月是自有记录以来全球气温最高的一个月，也可能是过去4000年中最热的一个月。

　　气候变暖给全球经济社会可持续发展和自然生态环境带来的损失和风险与日俱增。自1960年以来，随着增温幅度和速率的增加，全球气象灾害的发生频次上升了4倍，经济损失上升了7倍（见图1）。2005年卡特里娜飓风是美国历史上造成损失最大的自然灾害之一，受灾范围几乎与英国国土面积相当；2010年破纪录的洪水导致巴基斯坦五分之一的国土面积被淹没，2000万人受到不同程度的影响；2013年海燕台风造成菲律宾7千多人死亡、1600多万人受灾、400万人流离失所，超过了卡特里娜飓风和印度洋海啸造成的无家可归的人数总和，是2013年全球遇难人数最多的一次自然灾害。近几十年来，中国区域性干旱增加、暴雨发生频次增多、高温热浪明显、登陆台风强度增强，中国粮食、水资源、生态、能源等方面的安全保障面临巨大风险。

　　巴黎气候大会是迈向新时期国际气候治理的新起点

　　绿皮书指出：巴黎气候大会是继2009年哥本哈根气候大会后，全球应对气候变化的又一次重要的大会，将是国际气候进程中具有里程碑意义的会议。届时各国领导人将再次相聚共商应对气候变化的行动，以期构建2020年后国际气候治理制度。随着各国政府和国际社会在应对气候变化问题上逐步形成共识，主动作为的政治意愿和合作共赢的理念在不断增强。已有约150个国家提交了各自应对气候变化的国家自主贡献文件。求同存异，促成巴黎大会达成共识是国际社会的共同期望。中美等大国和集团在巴黎气候大会前纷纷积极开展各类外交活动，希望能在会议开幕之前达成最大程度的共识。推动各方在巴黎气候大会谈判中达成共识，达成一个全面、平衡、有力度的协议，为全球应对气候变化提供真正有效的解决方案，这既是全球的期望，更是我国的愿望。我国将坚守发展中国家的基本主张和我国的目标原则，按照“共同但有区别的责任”原则、公平原则和各自能力原则，推进构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体制。

　　各国提交的国家自主贡献表明政治意愿和合作共赢理念在不断增强。各主要国家提出国家自主贡献为当前和今后一个时期国际社会应对气候变迈出了关键一步。截至10月初，欧盟（含28个成员国）、美国、俄罗斯、加拿大、瑞士、挪威、新西兰、澳大利亚、巴西、印度以及秘鲁和南非等国在内的154个国家先后提交了国家自主贡献文件，已覆盖了全球温室气体排放的近80%。

　　中国提出的国家自主贡献具有重大国际影响，也是我国务实科学的重大战略。文件提出二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰、单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降60%－65%、非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右、森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右等2020年后强化应对气候变化行动目标，向国内外宣示中国应对气候变化行动的坚定决心和积极态度。中国的国家自主贡献目标无论从峰值的发展阶段、碳强度指标还是非化石能源的消费量上来说都是有力度的。据测算，中国达峰时人均GDP大致只相当于美国和欧盟平均水平的30-40%左右，人均排放只有美国达峰时的一半。实现我国国家自主贡献目标，将有望开创一条比欧美等发达国家传统发展路径更为低碳、在较低收入水平上达到更低峰值的崭新的发展路径。2014年中国能源消费总量比2013年增长了2.2%，增速创新低；煤炭消费量比2013年下降了2.9%，煤炭消费总量峰值可能提前达到。随着中国可再生能源的快速发展，未来煤炭消费量下降的趋势不可逆转，这将带动中国温室气体排放量在2030年之前甚至更早达到峰值，为全球温室气体排放达到峰值、有效减缓气候变化、降低气候风险作出贡献。

　　中美气候变化合作，助力双方新型大国关系建设

　　绿皮书指出：中国和美国是最大的发展中国家和发达国家，是最大的经济体和温室气体排放国，在全球应对气候变化国际合作进程中举足轻重。近些年，两国在气候变化领域的合作不断加强，2014年11月《中美气候变化联合声明》发布，2015年9月，第一届中美气候智慧型/低碳城市峰会在美国洛杉矶成功举行，随后两国又发布了《中美元首气候变化联合声明》，不断扩大两国在巴黎协议谈判关键问题上的共识，深化各层次各领域的双边务实合作，并宣布加强对发展中国家的气候资金支持。中美在气候变化中所展现的合作意愿和领导力，对于提振应对气候变化的信心、推进国际气候合作和开展务实行动有重要的战略意义，也将为巴黎会议的成功奠定基础并注入积极的动力。

　　中美气候变化合作具有多重战略意义：

　　1. 重塑全球领导力，为气候变化国际合作提供了新动力

　　《公约》及其《京都议定书》为应对气候变化国际合作打下了良好的基础。但进入21世纪以来，由于美国宣布拒绝核准《京都议定书》，很长一段时间以来，应对气候变化的国际合作进程进入了低潮期。尽管欧盟一直致力于扮演应对气候变化领导者的角色，但受限于其自身的影响力和国家集团的性质，欧盟的领导力并未达到预期的效果。从“巴厘路线图”、《哥本哈根协定》到《坎昆协议》，应对气候变化的国际合作进程一直处于坎坷前行的状态。

　　哥本哈根会议以后，国际社会越来越明确地意识到，中国和美国在应对气候变化国际合作上起着举足轻重的作用，中美气候变化合作进一步强化了中美两国应对气候变化的决心和目标，重塑了应对气候变化的全球领导力，为深化应对气候变化国际合作提供了新的推动力。

　　2. 开创了南北合作的新范例，影响国际气候合作利益格局

　　在诸多国际问题上，“南北矛盾”一直是利益格局的决定因素。在气候变化问题上，也存在发展中国家和发达国家两大阵营以及77国集团加中国、以美国为首的伞形集团和欧盟这三股力量。各方对气候变化国际合作中的很多原则问题都存在分歧，包括发达国家和发展中国家的历史责任和应负义务等。

　　随着以中国为代表的新兴经济体的快速发展，排放大国和小国之间的矛盾开始逐渐显现，气候变化问题上利益诉求和格局开始产生演化。发达国家和发展中国家，特别是排放大国之间如何展开务实合作，探求绿色低碳发展之路成为解决气候变化问题的关键。中美之间近年来气候变化合作不断加强，不仅树立了在气候变化问题上南北合作的新典范，而且为在“共区原则”指导下开展应对气候变化国际合作实现共赢打下了良好的基础。

　　3. 注重务实合作，进一步深入探求低碳发展之路

　　应对气候变化是一个长期复杂的系统性工程，解决气候变化问题、实现低碳发展需要提高能源使用效率，尽快实现能源系统的转型，减少化石能源的消费。各国在技术资源方面有各自的优势，只有目标明确、优势互补的战略合作才能最大限度地挖掘全球应对气候变化的潜力。中美两国都意识到技术创新和务实合作是全球应对气候变化的根本出路，在中长期尺度上进一步明确了低碳转型的趋势，相关务实合作领域对双方各界近期的应对气候变化行动提供了明确的指引，也将有力推动更为广泛和深入的国际务实合作。

　　4. 助力中美新型大国关系建设，构建和平发展合作共赢的新秩序

　　加强中美的战略互信是中美构建新型大国关系最重要的基础。现阶段，从传统的贸易问题到近来不断升温的南海问题和网络安全问题，中美之间各种摩擦不断出现，对中美关系健康发展造成了不小的负面影响。中美亟须在更多的领域内寻求共识，而应对气候变化正提供了这样的契机。中美作为排放大国，在应对气候变化问题上都有着不可推卸的责任，也有共同的关切和挑战，中美在气候变化问题上达成共识有助于建立长期稳定的中美关系，进而推动国际秩序向和平发展和合作共赢的方向发展。

　　减灾防灾与应对气候变化需协同开展

　　绿皮书指出，减灾防灾与应对气候变化关系密切，应对气候变化有利于减灾防灾，减少灾害风险是应对气候变化影响的第一道防线，想要积极适应气候变化，加强气象灾害风险管理必不可少。中国是世界上气象灾害最严重的国家之一，也是受气候变化影响最大的国家之一，中国一直非常关注应对气候变化与防灾减灾方面的工作，会上中国政府组织边会发布了《中国极端天气气候事件和灾害风险管理与适应国家评估报告》，相关结论对中国政府与社会各界在气候变化背景下更好地应对极端天气气候事件与灾害、提高综合风险管理水平具有重要的参考价值与指导作用，对其它国家也具有借鉴意义，其中“中国灾害风险影响和早期预警”等相关某些工作领域已经走在世界前列，尤其是在防灾减灾、灾害风险管理和应急响应方面中国具有一些独特的实践经验。虽然如此，还是需要看到中国同世界先进国家之间存在的一定的差距，未来应采取相应的行动来适应和减缓气候变化，减轻天气气候灾害风险。

　　短寿命气候污染物对局域空气污染贡献较大

　　绿皮书指出，甲烷、黑碳、对流层臭氧和某些氢氟碳化物等短寿命气候污染物在大气中停留的时间较二氧化碳和氧化亚氮等长寿命温室气体短，且全球增温潜势（GWP）较高，对短期全球气候影响显著。短寿命气候污染物还对局域空气污染贡献较大。如黑碳和甲烷，是局域雾霾天气和光化学烟雾的重要成因之一，并且对人体健康、粮食产量和生态环境有负面影响。减少短寿命气候污染物的排放，能够产生多方面的协同收益，特别是能在应对短期气候变化带来的极端影响及改善局域空气质量等方面产生共赢。 2012年2月16日成立的“气候与清洁空气联盟”在本质上是一种应对气候变化和大气污染问题的全球自愿公私合作伙伴关系，具有融资的便利性和灵活性从气候变化国际谈判角度看，各国均不能忽视短寿命气候污染物的重要性及其战略意义。从各国国内环境治理角度看，短寿命气候污染物减排带来的“气候”、“环境”、“健康”协同收益高，对于可持续发展过程中的协同增效意义重大。对短寿命气候污染的国内治理和国际合作进行战略考虑，有利于我国相关产业的可持续发展，并实现空气质量改善、短期温升减缓等方面的多重收益。

　　城市适应气候变化的首要任务是灾害风险管理

　　集中了大量人口和财富的城市是受气候变化影响的高风险区域，城市发展和气候变化正以一种危险的方式交织在一起。国内外一些城市适应气候变化的行动给我们的一个重要启示，城市适应气候变化的首要任务是灾害风险管理。

　　上海城市气候变化综合灾害风险治理的创新实践主要包括三个方面：

　　一是着力于强化应急联动，推动城市极端气象灾害防御的体制机制创新，如：建立跨部门的预警信息发布中心，强化部门间的风险管理决策联动；建立红色预警应急处理联动机制，有效缩短城市应对灾害风险的处理时效；建立多灾种早期预警系统，探索全市参与的防灾减灾体制等。

　　二是着力于基础能力建设，推动城市气候变化风险管理的政策措施和工程技术创新，如：成立专门的气候变化研究机构开展适应气候变化基础研究工作；将适应气候变化基础能力建设写入城市发展专项规划，利用金融保险等新手段探索气象灾害风险转移机制；开展社区气象灾害风险普查，结合智慧城市建设建立社区风险管理工程。

　　三是着力于气候变化科普教育，引导公众提高城市防灾减灾意识，如：借助世博会等重大社会活动宣传气候变化知识；开展气象灾害防范进校园活动，提高气象防灾避险知识能力；针对气候变化科技和管理工作者定向开展提高气候变化科学认识等。

　　上海的经验对可以为沿海大城市提供参考和借鉴。

　　2014年全球最暖年的可能成因是人类活动影响叠加海洋变暖和热容量增大的结果

　　全球变暖是一种长期的变化趋势，2014年呈现最暖年是这种长期趋势上叠加的年际变化。众所周知，地球表面气温是气候系统的能量平衡决定的，全球变暖的主要成因可以从气候系统外源强迫和气候系统内部的变化两个角度分析。

　　从外源强迫的角度出发，导致全球变暖的主要原因是长期人类活动所造成的大气中温室气体的含量增加。长期温室气体继续排放将导致21世纪末全球气温在现有基础上再升高0.3～4.8℃。

　　除了大气温室气体的作用之外，气候系统内部各圈层的变化也会影响地表气温的变化。众多研究表明，海洋变暖和热容量增大是全球最暖年的重要原因 。作为地球上年代际时间尺度上的气候变率强信号，太平洋年代际振荡现象（Pacific Decadal Oscillation，简称PDO）可以部分解释全球气温的年代际振荡。在年代际背景下，当PDO呈现正位相时，全球地表气温通常偏高。监测显示，2014年的PDO指数为1.13，从年代际时间尺度上来看，PDO很可能由之前的负指数年代（20世纪90年代-2013年）转为正位相时期。此外，这种年代际的气候现象与另外一种海洋的年际信号--厄尔尼诺现象是密切相关的。研究表明，当PDO呈现正位相时，赤道太平洋发生厄尔尼诺现象的可能性更大。大量研究表明，厄尔尼诺现象发生的年份，全球平均气温也容易偏高。2014年处于厄尔尼诺年，赤道东太平洋的海温较常年平均偏高。因此，不论是在年代际背景还是年际变化，海洋对2014年呈现全球最暖年的贡献都是不容忽视的。

　　“APEC蓝”给我们的重要启示是建立区域联动减排和重污染天气预警机制是治理大气污染的有效途径

　　根据中国环境科学研究院和中国环境监测总站的评估结果，APEC会议期间北京地区空气质量明显改善，各项污染物浓度大幅降低，北京市区PM2.5、PM10、SO2、NO2的浓度比上年同期下降22%~59%；京津冀地区4项污染物浓度比上年同期下降25%~49%；京津冀各城市空气质量优良率达到66%，比上年同期上升25个百分点；中度以上污染天数只占12%，严重污染天数仅1天。

　　事实证明，APEC会议期间的大气污染防控措施效果显著，在遭遇了较强的不利污染物扩散气象条件下，仍然保障了北京的蓝天。北京“APEC蓝”的大气污染防控行动，充分证明了大气污染排放是造成京津冀大气重污染的根本原因，也由此获得了京津冀地区削减不同类型污染排放与空气质量改善之间关系的第一手实验资料，可以为京津冀地区大气污染治理和“一体化”发展规划提供科学依据。

　　“APEC蓝”增强了我们消灭重污染天气、改善城市空气质量的信心，并用事实证明了京津冀大气污染治理的正确途径有以下几点。

　　（1）建立重污染天气区域应急联动减排机制。

　　随着中国城镇化的快速推进，中东部地区已形成多个城市群，大气污染物的跨区域输送已经是不争的事实，APEC会议期间大气污染防控措施涉及北京市及周边6个省（区、市），有效地保障了北京市的空气质量。为此，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组通过了《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》报告，明确了建立京、津、冀、晋、鲁、内蒙古六省区市区域空气重污染预警会商和应急联动长效机制。借鉴APEC会议空气质量保障工作经验，率先在京津冀，特别是在北京、天津、唐山、廊坊、保定、沧州六市，建立统一的空气重污染预警会商和应急联动协调机构，逐步实现预警分级标准、应急措施力度的统一，共同提前采取措施，应对区域性、大范围空气重污染，最大限度减缓不利扩散条件下污染物的累积速度，有效遏制污染程度，保障公众健康。同时开展区域性大气污染联动执法，全面落实《中华人民共和国环保法》，重点查处非法偷排、超标排放、逃避监测、阻挠执法等违法行为；坚决遏制秸秆焚烧、油品质量不达标、机动车排放等区域性污染问题。此外，加强信息共享和经验交流，实现空气质量和重点污染源数据、治污技术和经验等信息共享，共同提高治污水平。

　　（2）强化本地应急减排措施。

　　APEC会议期间，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组在得到重污染气象条件预报之后，迅速加大了污染防控力度，使北京市在非常不利污染扩散的气象条件下仍然保持住蓝天。因此，摸清本地各类污染源对大气污染的贡献，制定各类不利气象条件下的应急减排方案，是在短时间内有效控制大气污染的有力措施。

　　（3）加强重污染气象条件预警。

　　APEC会议期间，由于11月3日预测了8~11日的不利气象条件，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组从6日起加大了污染防控力度。由于有了前3天防控实施的基础，有效地控制了大气污染的发生。从污染防控措施的实施到空气质量的提高需要一定的时间，针对重污染气象条件制定相应的应急减排方案也需要一定时间，因此，重污染天气预警需要有足够的提前量，需要开发10~30天的重污染天气预警技术。

　　城市应对气候变化可借鉴美国一些城市协同决策、协同治理、全社会参与的经验

　　绿皮书指出，在城市气候变化风险的协同治理层面，尽管美国城市也尚在探索和发展中，但是一些城市开展适应规划的过程、政策内容及其实践行动都有许多可借鉴之处。

　　一是多主体参与的协同决策过程。美国是“自下而上”的以州为治理主体的行政管理模式，地方城市政府拥有较大的自治权，城市治理模式包括市长负责制、城市经理人制、管理委员会制等，这使得这些城市能够因地制宜、根据自身情况和需求制定最适合自己的气候行动方案。这些城市的适应战略和行动计划都有科学的决策程序，尤其是比较重视科学研究和公众参与，强调将气候风险和适应目标纳入城市各部门的发展规划及政策评估过程。这种科学的、严格依照程序进行的决策过程，确保了适应规划的严谨性和科学性，也使得规划从一开始就具有很强的法律效力和可操作性。

　　二是部门协同的合作治理。美国城市的适应规划非常翔实，例如美国芝加哥、波士顿等城市的适应战略中，都强调了“示范先行”（leads by examples），通过实施一些具有优先性和重要性的示范项目（例如针对重点领域、脆弱地区、脆弱群体的政策设计或投资项目），不断积累经验，查漏补缺。此外，国外城市的规划文件都有较强的现实操作性，纽约适应计划尤其突出，针对未来可能影响纽约安全的主要风险，如海平面上升、飓风、洪水、高温热浪等，详细列举了250条适应气候变化的行动计划，明确了各个重点领域、优先工作等，体现出纽约适应计划坚实的可操作性。这些工作都需要不同部门之间的密切配合与协同合作。

　　三是注重全社会参与的治理理念。社会公众对环境和气候变化问题的重视，对于城市开展成功有效的适应行动尤为重要。美国城市开展适应规划重视利益相关方的参与，关注社区和民生，注重适应项目与城市的长远发展、城市更新和可持续发展等政策目标的协同。美国纽约、芝加哥、波士顿等城市在适应计划编制和实施过程中，广泛征集社会各界的意见和建议，使得每一项适应举措都能够得到认可与实施。此外，适应规划尤其关注贫困社区、少数族裔等脆弱群体，通过适应项目推动社区、企业和就业等发展目标。例如纽约的适应计划投资推动了旧城更新改造，尤其是边缘群体居住的老旧社区的基础设施建设，既可以消除灾害隐患，还可以创造就业计划，减小城市社会阶层的分化，从而提升社会凝聚力和城市竞争力。

　　中国暴雨洪涝灾害呈现逐渐严重的趋势

　　绿皮书指出，中国是世界上洪涝灾害发生最为频繁的国家之一。1984-2013年，中国暴雨洪涝灾害多年平均受灾面积达9.35万km2，多年平均受灾人口达8661万人，多年平均直接经济损失达793.78亿元，且受灾人口和直接经济损失呈现逐渐增加的趋势。进入21世纪，中国暴雨洪涝呈现新的特征，主要体现在中小河流洪水、山洪、暴雨诱发的泥石流和滑坡，以及城市内涝灾害频发，造成人民生命伤亡和财产巨大损失。虽然，随着中国经济的飞速发展，灾害的经济脆弱性有所缓解，但灾害的人口暴露度、经济暴露度和人口脆弱性均表现为增大趋势。在未来气候变暖背景下，中国暴雨致灾危险度较高的区域集中在中国东南部，且危险度较高的范围不断扩大。因此，在未来气候变化和社会经济变化条件下，加强暴雨洪涝灾害的社会经济影响风险评估方法和技术研究，把风险纳入到社会经济发展规划之中，减少高危险区域尤其是中国东部地区的人口和经济暴露度、增强社会经济的恢复力和和适应性，是降低灾害风险的有效途径。

　　加强气候承载力研究开展气候承载力评估迫在眉睫

　　绿皮书指出，生态文明建设需要兼顾资源环境保护和经济社会发展。气候是重要的环境资源之一，也是人类社会赖以发展的基础，气候变化已经在全球范围内产生了重要的影响并还将持续，进而影响到人口、生计、经济、资源、生态等诸多方面。气候承载力为气候系统对可持续发展的承载能力，指在一定的时间和空间范围内，气候资源（如光、温、水、风……）对社会经济某一领域（如农业、水资源、生态系统、人口、社会经济规模……）乃至整个区域社会经济可持续发展的支撑能力。气候资源与耕地、水资源一样，在一定的时空范围内，所能承载人口、经济、社会等要素的能力是有限的，而不是无节制的。气候承载力是与社会经济发展和人类活动密切相关的动态阈值，强调人类活动不能超出特定生态环境所能承载的范围，其本质是界定气候资源对人类可持续发展的影响，将资源的利用和社会经济发展规模或强度限定在合理的程度或范围内。在未来的发展规划中，需要统筹考虑气候要素的变化和气候变化的影响，充分遵循气候规律，考虑气候资源的承载能力，界定气候资源所能承载的自然生态系统和人类社会经济活动的强度和规模。

　　我国气候承载力研究和评估刚刚起步，还面临很多挑战，首先亟待构建并完善气候承载力理论基础及评估框架；其次是气候承载力评估需要因地制宜地开展，注重实用性和可操作性；开展气候承载力评估需要与其他学科的交叉融合，拓宽气候承载力评估的应用领域和服务对象；最后开展气候承载力评估，特别是定量化的承载力评估还需要不断创新，融入新的技术方法。