2015年9月18日，由益彩基金及社会科学文献出版社共同举办的首部彩票蓝皮书《中国彩票发展报告（2015）》发布会在深圳会展中心举行。作为第一本有关中国彩票发展的年度报告，蓝皮书在介绍当代中国彩票事业发展历史的基础上，重点介绍和讨论了当前的发展形势及其存在的问题，内容涉及总体形势、福利彩票、体育彩票、社会责任等专门问题。同时，蓝皮书介绍了港澳台彩票的发展情况，并针对彩票业面临多种问题和挑战，提出了若干推动中国彩票业发展的政策建议。

　　20世纪80~90年代，在改革开放背景下，新中国（大陆）的彩票业初兴。为了筹集社会福利资金、体育事业发展资金，福利彩票、体育彩票先后独立发展起来，并奠定了中国彩票业二元化发展的基本格局。2000年后，通过固定设点、联网发行的电脑彩票逐渐成为彩票市场的主流。彩票在网络化运行的同时，多省（区、市）乃至全国大力推动彩票联销、大奖统开，其中全国联销乐透型彩票逐渐成为全国销售的主力，使得彩票奖金，尤其是头等奖数额攀升，从而推动中国彩票业发展进入一个新的快速发展时期。此后，中国彩票销售年均增速大约在20%，远远超出其他产业的发展速度。2013年，中国彩票的销售总额已经达到3093亿元。中国的彩票销量排名跃居世界前列，发展成为当今世界彩票大国。

　　彩票业在规模实现扩张的同时，其发行销售方法、运营方式都在发生变革。伴随通信技术的进步、移动互联技术的发展，尤其是伴随着网络、智能手机的逐渐普及并进入人们的日常生活，彩票发行销售方式也出现变革，网络、手机有望成为彩票销售的便捷方式。同时，一些新彩票游戏方式开始出现，例如体育彩票开发出的足球彩票、福利彩票开发出的视频彩票以及福彩和体彩各自推出的快频彩票游戏等。彩票购买的便利化以及彩票游戏玩法的增多等也为彩票销量增长奠定了基础。在彩票业发展过程中，彩票业的政府规制逐渐建立起来，并不断向规范化方向迈进。2009年《彩票管理条例》的颁布和实施，是我国彩票立法的历史性跨越，标志着中国彩票进入法治化管理时期。2012年《彩票管理条例实施细则》的颁布则进一步明确了彩票发行、销售及监管部门机构间的职能，使得彩票相关主体间职责更为清晰，相互关系更为协调，从而为彩票业的协调发展提供了法治保障。

　　当前，中国的经济社会现代化为中国彩票业的发展提供了良好机遇。但是，中国彩票业也面临着世界博彩爆炸、新技术变革带来的挑战，彩票业自身及其运行环境面临新的变革。因此，要综合施策来应对世界范围内的博彩爆炸，以新技术变革传统彩票运营方式，改善彩票业的运营监管体系，推动彩票业树立社会责任理念，应对非理性购买等问题，以推动中国彩票业的持续发展。

　　中国身陷“境外赌博包围圈”

　　在博彩爆炸、赌权开放的“多米诺”效应影响下，许多原来禁赌的国家纷纷解除禁赌令，加入世界博彩行列。作为中国近邻的东亚、东南亚、中亚等国家纷纷推行博彩业的合法化政策，允许开设娱乐场。周边的马来西亚、泰国、越南、缅甸、菲律宾、印度尼西亚、尼泊尔、哈萨克斯坦、俄罗斯、朝鲜、韩国，并一直延伸至澳大利亚、新西兰等国家，对中国形成了庞大的“境外赌博包围圈”。而且这些国家大都以吸引中国庞大规模的人口参与其中作为发展动力，形成了以中国为核心的条带状产业格局，以至于出现了环球博彩业“围堵”中国的发展态势。即便一向严格禁赌的新加坡也将博彩合法化，并建设起大型赌场度假村。台湾意欲通过离岛开赌的法案，其目标更是直接瞄准中国大陆市场。中国实行改革开放政策后，经济社会取得较快发展，人员和资金可以更为自由便利地进出国门，国际往来和交流频度达到新的高度。根据公安部出入境管理局的统计，2013年我国内地居民出境人数增长迅猛达到9818.70万人次，外国人入出境总数共有5250.91万人次，人员交流的频繁、国内外交往的开放无疑对中国的禁赌政策形成了无形的冲击。在2014年3月审理的广州“1·16”特大网络赌博案中，赌博团伙接受投注赌资共计4840.8亿元，由此中国国内参与赌博的庞大规模可见一斑。中国周边国家地区赌场聚集，国内地下赌博不断抬头，网络赌博也在渗透。这使得中国四面临敌，全面暴露在世界赌博爆炸的阴影之中，从而给改革开放的中国带来了一个涵盖社会多方面的综合性难题。

　　中国彩票内部监管错位，外部监管缺位

　　中国彩票的监督管理由国务院及其职能部门财政部、民政部和国家体育总局组成，其中国务院行使彩票发行的审批权，财政部负责彩票市场监督管理工作，民政部和国家体育总局分别对福利彩票和体育彩票的发行、组织销售等进行管理。这种国务院主导、多个职能部门联合监管的体制，在实际运行中由于种种因素的制约，更多的是形成民政部门和体育部门进行内部自我监管，从而造成监管错位。因为财政部和民政部、国家体育总局行政层级相同，其监管如果没有民政部、国家体育总局的跨部门配合无法进行，这必然制约其实际监管范围、程度和能力。同时，财政部也缺乏必要职能机构和人员配置等保障其监管机制的落实。由民政、体育管理部门来监督其下属事业单位，监管者与被监管者之间的关系实际上变成了国家机关的内部关系，既当运动员又当裁判员的监管模式使其运营的公正性、公益性等很难令彩民及公众信服。内部监管错位，外部监管更是严重缺位。现有彩票管理政策法规对彩票发行、资金分配使用、财务管理信息公开、中奖规则、从业人员资格等具体问题规范不清，作为外部监管重要组成部分的广大民众特别是彩民很难获得彩票业运行监督所需的真实有效信息，这基本切断了外部监督的可能性，使得来自政府职能部分之外的监督失去了可能性。

　　彩票头奖额度偏低

　　中国彩票的品种大多模仿欧美国家的彩票游戏进行创制，但缺少欧美国家其他的博彩形式，仅仅拿来其彩票游戏存在很大局限，表现在彩票游戏中就是总体趣味不够，奖项分布趋于中奖面广而头奖的额度偏低。在具体销售中，各国盛行的超市、加油站等销售网点在我国尚属于非主流渠道，我国的彩票销售大多依赖于彩票自营站点销售，这种方式的经营成本相对较高，自身发展受到很大限制。在实际销售中，低收入的群体更多购买彩票，投注站向未成年人售彩现象难以抑制，过度宣传彩票中大奖诱导彩民非理性购买，彩票销售者垫资购买等违法行为难以根治。

　　对此，要加大对彩票游戏品种、玩法的研发力度，在彩票品种及玩法设计、舆论宣传等方面，加大对中高收入人群的吸引力，吸引中高收入人群来购买彩票，防止较低社会阶层过多消费彩票的倾向。对彩票销售网点进行合理布局，探索利用客运车站、加油站、超市、便利店、邮局、报亭、银行网点等已形成网络和规模的终端发行彩票，尽可能覆盖更多的彩民和潜在彩民。同时，在宣传中加强多角度宣传，引导彩民消费心理，注意避免一夜暴富的不良刺激性的误导，强化彩票的公益性形象。为了减少彩票业市场竞争当中的不公平现象和负面影响，财政部门应该负起责任，通过规划差异性的彩票游戏来提高福彩、体彩的区分度，减少两者间的同质竞争，制定规则和严格监管来逐步消除彩票销售中的不规范行为。

　　彩民以低学历低收入中青年男性为主

　　经常出资购买彩票或者参与博彩活动必然需要一定的经济条件或者经济收入为基础。如果购买彩票时将中奖作为一种追求，投入过多的金钱，而对个人、家庭生活或者职业生涯等带来过多负面影响时，就会发展为问题彩民。所谓“问题彩民”，是指因为不恰当的购彩或参与彩票活动而对个人、家庭或者职业等正常社会生产生活带来不良甚至破坏性影响的彩民。由于彩民的个体化差异以及自控能力的高低，问题彩民在社会生活中的表现有轻有重。一些问题彩民往往不能控制自己的心理与行为，在精神上呈现一种对购买彩票的成瘾症状，超出自身或家庭能力过度购买彩票，严重者会带来经济困难、影响正常的家庭生活或者个人职业发展，甚至有可能出现违法及犯罪行为，就会发展为病态彩民。

　　伴随彩票业的发展，彩民群体不断扩展，而问题彩民逐渐显现并发展成为一个不容忽视的社会群体。目前，其规模即便以最少彩民估值的最小比例计算来推算，也在500万人左右。面对如此规模的“问题彩民”，这不能不引起我们的关注，问题彩民显然已成为彩票业所伴随的一个社会问题。

　　综合国内外研究，问题彩民的基本构成是以中青年男性为主，其文化教育水平较低，职业地位较低，收入较少。较低教育水平、较低职业地位的群体相对缺乏理性购彩意识，对彩票中奖的“小概率”事件认知不充分；较低收入水平使其改变现有生活状况的愿望较为强烈，希望可以通过买彩票达到“一夜暴富”的目标。这种暴富购彩心理是引发问题博彩、造成问题彩民的重要因素。而问题购彩一旦发生，就对彩民的日常工作生活乃至整体社会秩序都会带来负面影响。近年来不断曝光的问题彩民及其所引发的各种违法犯罪事件都说明了这一点。