2015年6月30日，由北京师范大学教育学部、北京教育科学研究院教师研究中心及社会科学文献出版社共同发布了《教师蓝皮书：中国中小学教师发展报告（2014）》。

　　经过数十年持之以恒的努力，通过各级政府的确保机制，我国终于在2012年实现了教育经费支出占GDP4%的目标。作为一个里程碑式的事件，后4%时代的到来不仅指目标终于实现，其更深层次的含义更在于这种挂钩式的教育投入方式一旦达成，社会各界的关注点便从政府是否作为上，转移至教育经费的合理使用上。在这一关键节点上，对教育经费支出合理性的探讨、评估就开启了对教育制度建设系统化的道路。在教育经费支出的各类构成成分中，教师工资属于人员支出，它作为要素成本占据其中的60%-80%，对教育经费支出的影响巨大。因此，预算管理问题主要体现在人员支出上。在后4%时代，稳定的、可持续的教育经费增长机制需要建立在对各类教育经费的预算上，即确定预算标准，央地确权定责后，再进入地方公共财政预算。

　　观点一：教师的职业贡献与工资待遇极度不匹配：圣人要求与农民工的工资待遇

　　教育对整个国家战略来说起着基础性、先导性的作用，而教师是推动教育发展，提高教育质量最为关键的因素。“国将兴，必贵师而重傅;贵师而重傅，则法度存。”可见教师的社会地位的崇高和伟大，所以教师职业有“是太阳底下最光辉的职业”的美誉。然而这样神圣伟大的职业为什么缺乏吸引力呢？

　　一般而言一个职业是否具有吸引力大致上主要体现在两个方面：一是社会优秀分子是否到该职业中来；二是从业人员是否安心本职工作同时积极谋求发展、提高自身专业能力。而工资待遇的是衡量一个职业的社会经济地位的主要指标之一，也体现着该职业的专业化程度和水平要求，是决定该职业能否吸引到优秀人才的一个主要因素。除了工资绝对量之外，工资水平在社会各行业之间的相对位置，即相对工资，更是决定着该行业能否吸引、留住优秀人才。

　　通过我们2012年的研究发现：我国教师工资水平在全行业间处于中下位置，而北京市中小学教师工资相对水平则更低，教师职业缺乏吸引力和竞争力。

　　1．根据《中国统计年鉴》（1991-2012）北京市和全国教师工资分别与人均GDP比较，北京市中小学教师工资与北京市人均GDP的之比，北京市远低于全国水平，更远远低于发达国家和发展中国家平均水平。

　　2．北京市教师工资在全市19个行业中排在中间偏后位置

　　2003-2011年间，北京市教师工资在19个行业中排在第9名，处于中等偏上位置。以2011年为例，北京市社会各行各业工资排名中，位列1-8名的行业基本上都是一些知识密集型的高智力行业，而同属高知识、高智力的教育行业，具有相当的人力资本，其工资却排在这些行业之后，处于“倒数第一”，说明教育行业工资难有吸引力。

　　3．北京市教师平均工资低于北京市社会平均工资

　　1990-2011年间，对北京市教师工资与社会平均工资进行比较发现，总体上教师工资逐年提高。在1990-1998年间，教师工资与社会平均工资大体相当；1999-2007年间，教师工资高于社会平均工资；2008-2011年，教师工资低于社会平均工资。

　　本次研究通过选取剔除物价指数后的实际教师工资水平、教师工资收入指数、教师与其它学历相当职业工资收入比值等不同的指标，以一线城市、国内、国际三个不同口径作为参照系，对北京市中小学教师工资的水平及其吸引力作出分析。分析结论指出，在一线城市、国内与国际三个不同口径看，尽管从绝对数值来看，北京市中小学教师工资水平在2012年已经成为全国最高，但从实际水平及其职业吸引力来看却并不算高。这已经成为影响北京这类发达地区吸引足够优秀劳动力加入教师队伍的重要瓶颈。

　　而中小学教师至2000年课程改革以来，在校时间长，非教学工作量大，劳动强度大，工作压力大，教师平均每天在校9.57小时，高于《劳动法》相关规定。教师的劳动付出与所得的劳动报酬极度不匹配，所谓“圣人的要求，农民工的工资”。长此以往，将可能会带来的负面影响是教育质量的保障问题。

　　观点二：教师工资制度中人事属性突出，财政属性被长期忽视

　　教师蓝皮书指出，合理、科学的教师工资制度应当考虑教师工资制度中的人事属性与财政属性。

　　长期以来，对教师工资制度的研究主要是从人事角度的视角进行，站在人事制度的角度，教师工资制度主要回答教师工资的本质是什么。当前，我国中小学教师工资包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四个部分。其中岗位工资和薪级工资是基本工资，岗位工资由教师的专业职务等级以及在该岗位的工作年限共同决定，薪级工资主要体现教师的资历和工作表现以及工作岗位。总体来看，教师基本工资主要由教师的学历、工作表现、学校岗位空缺决定，是综合了教师学历、专业表现和岗位可得性的指标。这些设置体现了人力资本要素在教师工资决定机制中的主要作用，也体现了教师工资的人事属性。

　　教师工资制度的财政属性是岗位工资标准进入预算过程的制度安排。教师人事制度的核心是岗位和职级制度，它的标准和阶梯是固定不变的。但是，在不同工作地点的教师，随着时间序列的变化，他们的工资按照什么标准进入预算过程，这就是财政预算管理的内容，而不是人事制度的内容了。按照现在的做法，边远贫困地区的农村教师发放岗位补贴、生活津贴，发达地区的教师生活成本高就发放物价补贴，各种津补贴栏目不停地在工资之外打补丁，这些都难以难入预算内加以管理，也给工资收入的统计和核算带来了诸多的难题，最重要的是降低了工资制度的严肃性。

　　缺乏对教师工资制度中财政属性的制度化规定，按照岗位和职级设置教师工资，就会因为固定的岗位和职级结构，将教师工资定死，与充满活力的教育环境形成矛盾。我国教师工资制度自2006年“套改”后，由于物价和收入上涨明显，教师工资制度未设立变动机制，缺乏与主要经济指标的对接制度。固定的教师岗位工资标准与经济发展水平之间的扭曲也越来越大，积累的矛盾越来越多，迫切需要教师预算过程以岗位工资标准为起点，按照年度物价变动和地方财政收入的情况，确定各教师岗位工资的预算标准和政府间分担的比例。

　　观点三：教师工资制度的核心设计是工资结构而非总量

　　教师蓝皮书指出，在教育经费预算约束下，教师工资制度的核心设计是工资结构设计，该结构的设计需要考虑三个问题：（1）能否吸引高质量的毕业生进入教师行业？这是教师起点工资水平，也是人力资本决定的基本工资部分；（2）能否把优秀的教师留下来？这是教师晋升等级设计问题；（3）能否激励教师有创造性地从事工作？这是内部激励问题。简单地说，教师工资结构设计要体现对“吸引、保留、发展”教师队伍这三个制度目标的考虑。具体到我国当前最迫切的问题，我们认为教师工资改革需要满足三个机制设计条件：（1）基本工资的时间变动机制和地区差异机制；（2）工资的合适结构，包括教师的专业等级的划分；（3）学校内部进行薪酬设计的自由和治理结构。

　　三个机制中，基本工资的时间变动和地区差异机制是财政问题，工资的合理结构是人事问题，而学校内部工资结构设计则是薪酬设计问题，是人事和财政制度的混合。于是，一个合理的教师工资结构应该给以教师人事工资制度为核心，给财政留有空间，体现时间和空间变化对教师工资水平的影响，由地方政府参考主要经济指标，决定教师工资标准，给学校留有空间，按照学校的发展规划和重点工作，决定教师的绩效工资水平。

　　观点四：中小学教师工资制度设计应当考虑地区差异

　　教师蓝皮书指出，当前我国中小学教师的基本工资并没有体现地区差异，地区间生活成本、经济发展水平的差异主要由绩效工资和各种津贴、补贴体现。但是，绩效工资的预算等级低，保障水平差，没有明确的预算标准，非常容易被挤占。国务院《关于关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）已经对地方政府健全预算标准管理，分类别进行预算及公开提供了框架，涉及到教师工资，实际上对国家层面和地方层面上提出了两个需要进一步细化和系统化的制度问题。但是，如何进行细化，有两条技术路线：

　　一是统一部署，在国家层面按照地区生活成本水平，划分几个区域，确定不同基本工资系数；

　　二是走财政分权路线，明确地方政府根据自己的财政能力和职工平均收入水准，确定不同的教师岗位等级工资水平，选择合适的基本工资系数，按照财政部的预算管理办法，统筹收入和支出，制定教师工资预算标准的参照标准，即在既有支出的约束下，如何按照通行的收入水平、物价水平和生活成本，以及本地教师的需求情况，制定预算程序，确定教师工资的预算标准。

　　观点五：北京中小学教师工资水平缺乏吸引力

　　教师蓝皮书指出，在我国教育发展的历程中，资源短缺一直是困扰事业发展的核心问题，在这样的情境和语境下，教育政策很自然地主要关注资源短缺，呈现对贫困地区的政策倾斜。然而，当教育事业发展的阶段由数量增长转向结构调整时，发达地区往往首先感受到制度供给不足带来的压力。具体到教师工资制度上，北京作为发达地区的一个代表，和上海、深圳、广州一样，对国家层面上教师工资制度设计有特殊的制度需求。

　　教师蓝皮书通过选取剔除物价指数后的实际教师工资水平、教师工资收入指数、教师与其它学历相当职业工资收入比值等不同的指标，以一线城市、国内、国际三个不同口径作为参照系，对北京市中小学教师工资的水平及其吸引力作出分析。分析结论指出，在一线城市、国内与国际三个不同口径看，尽管从绝对数值来看北京市中小学教师工资水平在2012年已经成为全国最高，但从实际水平及其职业吸引力来看却并不算高。这已经成为影响北京这类发达地区吸引足够优秀劳动力加入教师队伍的重要瓶颈。

　　观点六：我国中小学教师工资制度还缺乏对工作条件的体现

　　教师蓝皮书指出，当前我国教师工资制度对工作负担（生师比）、工作地点和特殊需要（贫困生和移民比例）等工作特征变量的体现非常不够，仅仅在制度安排上体现了对偏远地区农村教师工作的补偿，并且这种对农村教师的补偿还存在水平较低、农村教师岗位定位不明确等问题，如一些地区以县为单位确定农村教师，导致全部教师都领取农村教师补贴，而对于真正的农村教师岗位，则需要依靠行政力量调节分配。

　　教师蓝皮书指出，我国因城镇化进程迅速和地区间经济发展不平衡，出现大量农村劳动力进城、相当数量贫困家庭存在等现象，前者的子女多就读于城乡结合部的农民工子女学校，后者的子女则多在农村学校就读。这两类学校的教师通常需要承担更加繁重和复杂的学生管理和教学工作，但其所领取的工资却并没有体现对这种具有特殊需要岗位的补偿。

　　教师蓝皮书指出，我国教师工资制度中还缺乏对于工作条件的体现，但是，教师工作条件是一个客观的存在，不管是由于地理原因、社会分层还是城市化进程的原因，都会存在有些教师岗位工作条件较差，大家都不愿到那里工作的现实问题。对此我国的通行做法是靠行政干预，靠道德感召，还没有体现市场力量对于教师资源配置的作用。可以说，教师工作特征变量在教师工资制度中的体现程度还很低，存在行政和道德手段对于市场机制的替代。

　　观点七：北京这类发达地区教师工资制度设计中应体现地方制度空间

　　教师蓝皮书指出，北京市作为经济发达的地区，教师工资制度中缺乏地区差异机制的影响最显著，这意味着北京市中小学教师工资上涨缺乏恰当的动力，也意味着北京市中小学教师工资上涨的参照系十分模糊。这种模糊给北京、上海、深圳都带来了问题，这些发达地区彼此相互参考，探索性地交替上涨成为教师工资调整的主要动力来源，而这非常不符合教师工资的本质，也影响了教育经费的使用效率。教师蓝皮书课题组建议，在教师工资制度设计中，体现基础教育管理权在地方的制度原则，给地方制度空间，让地方在尊重教师工资整体结构设计的基础上，根据地方政府的预算约束，自行决定教师工资预算标准的权力。