2015年4月25日，由中国行政体制改革研究会和社会科学文献出版社共同发布了《行政改革蓝皮书：中国行政体制改革报告（2014~2015）》。

　　观点一：民众对行政审批制度改革与地方治理创新总体持乐观态度

　　对于国务院推进以简政放权、深化行政审批制度改革为重点的行政改革，以及与此息息相关的地方治理，社会各界究竟如何评价，他们又有什么样的期望，下一步的改革要注重什么，本书课题组通过对全国不同类型的党政机关领导干部、企事业单位管理人员以及社会普通民众，进行了调查与分析，认为从被调查对象对行政审批制度改革与地方治理创新的总体判断看，整体上还是持较为乐观态度的。

　　第一，社会对地方行政审批制度改革的最大期望是什么？调查结果显示，在回答“普通民众最大的期望”时，排在第一位的是：“能够在医疗、教育、社保、就业服务、保障性住房等与民众直接相关的切身利益方面带来实惠”，共332人，占71.4%，绝大多数被调查者对民生以及公共政策公平正义的两个选项高度关注，超过了50%。针对企业而言，排在第一位的是“为不同市场主体提供公平竞争的环境”，共247人，占53.1%，证明把政府职能转向“维护良好的市场和社会秩序、提供优质的公共服务以及保障社会公平正义”的极端重要性。

　　第二，简政放权、激活市场及社会活力改革的最大阻力在哪里？在回答 “简政放权、激活市场和社会活力，过去改革也有所涉及，但老百姓并不满意。你认为对地方政府改革来说，最大的阻力来自哪里”时，排在第一位的是：“部门利益作祟，有的把权力变成与民争利的工具”，共271人，占58.3%。一结果说明，多数人认为部门利益将成为本轮地方政府改革最大的阻力，特别是在简政放权、激活市场和社会活力方面尤其如此。这进一步证明加大政府改革的力度，特别是加大简政放权、深化行政审批制度改革的力度，显得尤为紧迫和重要。在回答 “地方政府一方面要承接中央下放的职能，一方面要向下放权，会不会出现梗塞现象？有利的权力被截留，无利的权力被下放”时，排在第一位的是“会，部门本位主义思想，决定了会把一些有油水的职能留下，没油水的职能转移出去”，共200人，占43%。这反映出不管是政府官员、事业单位人员，还是企业家和其他人员，更看重简政放权的成效，而不是形式。这同时佐证了多数人对本轮简政放权，特别是地方政府在承上启下的放权改革中，可能造成“中梗阻”现象的担忧，值得我们高度关注。

　　第三，地方政府及其工作人员能承接好中央简政放权和社会管理的职责吗？调查结果显示，一方面，绝大多数被调查者对基层公务员的基本素质持肯定态度，比如认为“可以”和“基本可以”的人总共达到325人，占70%；但另一方面，也有138人选择“基本不行”和“不抱希望”，占30%。上述认识上的分歧和反差，在一定意义上反映了基层公务员这个群体的行为复杂性和形象的不稳定性，如何提升基层公务员的执行力，特别是规范其执法行为，仍然是一个不可小视的问题。另外，不管是党政公务员还是企业事业单位人员，以及基层社区人员，对目前地方政府在社会管理方面所采取的一系列做法并不认可，说明，我们传统的这套社会管理方法、手段乃至思维，确实需要反思和改进，因为当绝大多数直接参与社会管理的地方政府党政公务人员以及基层人员，都不认可这样的管理手段和方式的时候，就说明这方面的问题是何等严重。

　　第四，构建权力清单能够防止公共权力的滥用吗？在回答“现在各部门、各地方都在按照中央要求晒权力清单、亮权力家底。如此下去，权力能否被关进制度的笼子里”问题时，排在第一位的是“值得期待。但毕竟以往没有类似经验，所以效果还有待观察”，共237人，占51%。证明对于这样的改革，包括公务人员中的绝大多数人在内，不是看政府部门在口头上做出了什么承诺，而是实际上落实到了什么程度。另外反映出目前我国的公务人员执法过程中存在的一些问题，不都是公务人员本身的素质问题，而是与复杂的执法环境、上级行政机关和领导的作风等也有直接的关系。在目前中国政府行政运作中，还存在诸多脱离实际、用人不正之风等的环境下，对基层公务人员的苦衷也许局外人很难真正理解。这说明整体上改善基层从政环境，显得尤为重要。

　　第五，“放管结合”的难点在哪里？以简政放权、行政审批制度改革为抓手，加快政府职能转变步伐，无疑是本轮行政体制改革最大的特点和亮点。这是更好地让市场在资源配置中发挥决定性作用的重要条件，然而，调查结果显示，绝大多数被调查者认为在市场和政府的关系方面，主要矛盾在政府方面，政府这只该停的“手”停不下来，甚至造成了市场的变形和扭曲；同时，绝大多数接受调查的人并不认为简政放权后会造成混乱的局面。这说明，在目前的情况下，改革的着力点还应该放在简政放权上，而不是过多担忧“一放就乱”。随着相关配套改革的深入，可以对减少政府对市场、社会的干预提供新的制度保障，创造良好的环境。另外，相当多的人对本次地方机构调整和审批制度改革还有相当的保留。

　　第六，电子政务真能推动政府治理方式创新吗？从该问题的调查结果来看，许多地方的电子政务系统构建确实存在一些注重形式、缺乏实际应用的问题，特别是面向民生的应用系统太少，存在严重的资源共享难、业务协同难、互联互通难等方面的问题，普通百姓感觉还不明显。电子政务如何更好地体现以人为本的理念，应用系统如何与政府公务人员的服务和管理有机结合起来？只有寻找到二者的结合点，电子政务在推进政府治理创新方面才能真正派上更大用场。这一点尤其值得地方政府及其公务人员注意。

　　观点二：深化大部制改革、培育社会组织和建设法治政府是未来深化地方行政体制改革的关键

　　蓝皮书对未来深化地方行政体制改革提出三点政策建议。第一，深化大部制改革，加大机构整合力度。地方政府行政体制改革在大部制改革上仍然有许多可以不断进步的空间。深化大部制改革，对于地方政府而言，应该从加大机构整合力度、杜绝相近部门之间的简单“凑堆”入手，以大部制改革为自我革新的切入口，进而推动部门间机构优化、部门内职能融合，打破貌合神离，推进“化学”整合。最终实现提高公共行政效率、降低公共行政成本、改善公共服务质量的目标。

　　第二，培育社会组织，加强各层级地方社会建设。地方政府行政改革不单要求地方政府能够有效承接中央政府下放的各项行政审批权限，而且要求地方政府在改革进程中处理好地方政府与市场、地方政府与社会的关系，即地方政府该管的管好，不该管的或是市场和社会能够自主提供的社会服务转而由市场和社会来提供。要改变社会建设滞后于经济发展的现状、实现行政体制改革与社会建设相互促进，地方政府行政改革必须将地方社会建设和地方社会组织的培育作为改革的重点。只有成熟的社会组织才能够给社会管理带来创新，才能够培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复的能力，才能够促进政府职能转变，承接政府转移出来的部分公共服务职能，形成社会组织提供服务、政府购买服务的地方政府行政改革全新格局。

　　第三，建设法治政府，完善地方行政法制体系。本次地方行政体制改革的重要内容是行政审批制度改革，而地方行政审批事项大多是国家法律法规设定的，地方没有权力进行调整，这在很大程度上影响了地方行政审批制度改革的推进力度。地方行政改革要充分发挥市场和社会的自主性和创造性，根据地方具体情况来对行政审批事项进行取消、下放和转移，将成为地方行政体制改革因地制宜推进的必要条件，期间必然涉及国家法律法规的修改。在改革的进程中，建构良性互动的上下互动机制的必要性和重要性便不容忽视。虽然历经几次地方机构改革，我国先后制定和实施了一系列法律制度，但就目前而言，我国行政法制仍然不能说已经完备，政府、市场、企业的关系，政府与社会组织的关系，权力清单制度的建设，都需要法律法规提供制度保障，推进政府工作的制度化、规范化和程序化，强化对行政行为的法律监督，做到法律管权、依法办事，对于地方政府的法制建设都提出了更高的要求。

　　观点三：简政放权仍存在问题，需从减少行政审批事项等六方面进行完善

　　一是要进一步减少行政审批等事项。由各级政府部门设立和实施的资质资格许可和认定、水平评价等事项仍然很多，阻碍了企业、人民群众创业创新和就业。为激发市场主体活力和社会创造力，发挥地方政府的积极性以及就近管理和服务的优势，必须下更大的决心、用更大的力气，进一步取消和下放行政审批等事项。

　　二是要强化对行政审批等政府权力的规范。首先，要对“行政审批事项”的概念进行统一规范。其次，要对行政审批等事项的设立进行规范，严格新设立行政审批事项、把原非行政许可调整为行政许可事项或政府内部审批事项的标准和程序。再次，要加强对实施行政审批行为的规范，要明确获得审批的要件和标准、审批流程和时限，提高行政审批的标准化水平，同时利用现代通信技术，推进行政审批的网络化和透明化。

　　三是要推行“三个清单”。建立政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单，是制约行政权力，规范政府和市场关系、政府和社会关系的一项重要制度创新，对于深入推进简政放权具有重要作用。要全面梳理政府权力和责任并进行科学分类，对于不符合社会主义市场经济要求、于法无据的政府权力，要加以清理并尽快取消；对于需要保留的权力和法定的责任，要向社会公开。

　　四要加强监管能力建设。应在继续深入推进简政放权的同时，着力加强监管能力建设，特别是要加强食品药品、生产安全、环境保护等涉及人民群众身体健康和生命安全领域的监管能力。要统筹简政放权和政府机构改革，调整优化部门设置和机构编制配置，整合监管资源，充实一线监管力量；要改进监管方式，采用现代技术手段，提高科学监管水平。

　　五要加大地方简政放权的力度。目前，与国务院部门层面推进简政放权的力度相比，大多数地方改革力度不足，下一步应把地方简政放权作为重点任务，中央有关部门应加大对地方的指导和督促，通过认真清理行政权力、推行权力清单制度，加快推进地方简政放权。

　　六要规范和治理中介服务机构。要清理各政府部门下属的中介机构，使二者脱钩，切断中介机构与政府部门之间不正当的联系和利益输送关系。要培育和发展中介服务市场，使中介服务机构公平有序竞争。要加强对中介服务机构的监管，促使中介服务机构完善治理结构，使之成为真正的市场主体。

　　观点四：应当改革土地资源管理体制建立农业保护区制度

　　《中国行政体制改革报告（2014~2015）》指出，土地制度改革是我国社会当下的重大现实问题。这项工作若能做好，对于释放我国改革红利，支撑未来几十年国民经济稳定增长具有重大意义。土地制度改革的主要目标，一是在宏观方面改革政府土地管理体制，解决土地资源配置中的“市场失灵”问题，提高土地资源管理效力；二是在微观方面实现土地产权改革，奠定土地市场运行的微观基础。实现这一改革目标，必须更新观念，解放思想。

　　课题组总结了需要解决的若干认识问题。第一，合理确定土地制度的公权边界。土地规划权作为公权的有效行使，必须以规划管理体制改革为基础。应将土地实际利用规划权完全下沉到城乡社区一级自治共同体；如果没有这样的共同体，需要通过改革建立起来。第二，市场化国家四种土地所有权关系的适用范围。私人所有（或形式共有、实质私有）、私人合作所有（按份共有）、社区公共所有、国民共同所有（国家所有），是欧美国家四种常见的土地所有权类型。第三，以渐进改革精神转变我国土地产权设置理念。从更长远看，我们还是最终要树立一种技术化的土地产权配置理念，而目前可接受的改革举措，是继续维持土地共同所有产权的法统地位，但引入某些分权概念，例如承包权、使用权、永佃权、典权等，并赋予这些权属关系以实质性意义，在必要的范围里弱化法统意义上的所有权，强化分权概念的经济意义。

　　《中国行政体制改革报告（2014~2015）》认为，农村产权改革与国家土地资源管理体制有密切关系。应当确定一组政策，既有效地保护乃至扩大我国农业用地，又适当满足各地城镇发展对土地的需求。这不仅是可能的，也是必要的。这涉及国家土地规划管理体制的改革，但这项改革至今没有得到顶层设计的重视。土地产权改革的具体设计，一是要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用，提高土地资源配置效率；二是要在尽可能与现行法规相衔接的同时，对不合时宜的法规做出修订；三是要确保改革方案的系统连贯性，尽可能不给“走回头路”留下空间；四是要坚持公开、公正，让农民群众在改革中得到好处。

　　现行农村集体产权制度主要有两种形态，一是大部分农区实行的农户土地承包制，二是发达地区农村实行的股份社制度。有的地方兼有这两种制度。对于这两类制度形态，要制定不同的改革方案。此外，我国农村宅基地管理制度弊端明显，积累了大量遗留问题，必须以开创性思维推进改革。

　　观点五：应从多个方面采取有效的措施，确保到2020年建立府购买公共服务制度

　　《中国行政体制改革报告（2014~2015）》指出，我国推进政府购买公共服务总体目标是，到2020年，在全国基本建立法治化、规范化、科学化的政府购买公共服务制度。要实现这一目标，就要采取有效的策略与措施予以落实。第一，要将政府购买公共服务纳入经济社会中长期发展规划与全面改革的总体方案；要从经济社会发展的整体布局着眼，把购买服务纳入经济和社会发展五年规划纲要，并制定政府购买公共服务的中长期发展专项规划。同时，要从全面改革的高度推进政府购买公共服务，通过政府购买服务推动政府职能转变和机构改革，在事业单位改革、教育改革、医疗卫生体制改革、社会保障改革中主动运用购买方式提供服务；做好政府购买公共服务与事业单位分类改革的衔接，研究向公益一类与公益二类事业单位购买服务的具体办法，通过公共服务购买机制倒逼事业单位改革。

　　在预算方面，进一步扩大政府公共服务购买范围，对能引入社会力量与市场机制进行政府采购的项目，一律实施政府采购。同时应广泛听取社会公众意见，建立政府购买公共服务的动态调整机制。政府还应科学完整地履行好公共服务购买职能。在购买公共服务条件下，政府的职能不再是具体提供与生产某项公共服务，而是公共服务的“购买者”、“合同管理者”、“监管者”。政府要制定公共服务购买规划、政策、规则、目标与标准；政府要抓好购买合同管理，合理确定相关服务标准，还要负责监督购买规则与标准的执行。在法治化方面，进一步修改完善政府公共服务购买的法治化体系。修改与完善《政府采购法》，把公共服务纳入政府采购范围，并相应规范政府购买公共服务的程序与办法，同时，对相应公共服务供应商的准入资质、能力要求、绩效评估、监督管理等方面制定统一规范。在管理方面，要树立合同管理与契约管理观念，建立政府与服务供应商的平等契约关系。要完善购买服务合同管理的程序与制度体系，特别要加强对购买公共服务的合同管理，这是政府购买公共服务的关键环节。合理确定购买公共服务的定价机制，定价原则应做到降低行政成本与维护服务供应商利益的平衡，以盈亏平衡或微利为标准。

　　除此之外，还应确保购买公共服务合同双方的主体独立，形成政府购买公共服务的多元竞争局面、完善政府购买公共服务的相关配套制度，特别是要完善预算管理制度与绩效管理制度、加快培育和发展承接政府购买公共服务的合格社会组织、加强监管，建立政府购买公共服务的多元监管系统等。