人民网北京11月18日电  由社会科学文献出版社主办的《发展和改革蓝皮书》(No.6)16日在京举行首发式。蓝皮书就2003年至2013中国完善社会主义市场经济体制的十年对城镇化进程中农民土地权益保护问题进行了探究，并提出政策建议。

       十八届三中全会决定提出：完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。

       03年以来，中国城镇化规模以1.35%左右的年均增长率增长，截止11年，中国城镇化率达到51.27%城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人。这段期间内，伴随着中国经济的腾飞，中国成为世界上城镇化增长速度最快的国家之一。

       中国城镇化的进程中土地利用效率不断提高，由于“农地非农化”速度快于“农民非农化”速度，伴随城镇化进程中的农村土地权益保护问题也随之出现。蓝皮书表示城镇化的发展将继续展现强劲的土地需求，这也将加快“农地非农化”的进程。由于我国现存的土地制度还存在各方面缺陷，农民难以充分分享城镇化进程中的土地增值收益，因而产生了我国城镇化进程中的农民土地权益保护问题。与耕地减少相伴而生的是大量农民在未获得充分补偿的情况下失去土地，成为无地、无业、无保障的“三无”农民。

       对此蓝皮书中写到：保障农民的土地权利，公平补偿并保障农民的土地权利是实现当代中国社会正义的一部分。明确农民土地使用权，保障农民的土地权益，实现农民对土地的财产权利，则是推进土地市场化进程，以及建构社会主义和谐社会的制度基础。蓝皮书对城镇化进程中保护农民土地权益提出以下五点对策建议：

       完善集体土地征收制度，公平补偿失地农民

       蓝皮书指出第一需要明确界定公共利益为前提，给予农民充分的补偿，以公权力限制征收权的行使；第二需要完善农村土地征收程序，实现土地征收程序的公开化，富裕农民知情权、参与权和协商权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，允许土地权利人对征地合理性和合法性提出质疑，并可以通过司法途径对征地程序的启动进行最终的救济。第三，需要完善征地补偿标准，提高征地补偿水平。第四，尊重农民的个人地权，完善征地补偿款的支付程序。第五，探讨能够充分实现农民利益的征地补偿方式，完善失地农民的社会保障制度。

       平等对待两类物权

       扬弃“涨价归公”的观念，实现“平均地利”

       大规模的城市建设和开发区建设必然推动土地升值，其中一部分升值利益应归于拥有土地所有权及土地使用权的农民。发达国家的经验表明，大城市郊区的农家都比较富裕，或者可成为富裕的家庭。城市发展不断提升的土地价值，使那些拥有土地的农家从中分享到相当多的土地利益，最终迅速成为了富裕的市民。但是，我国在“涨价归公”理论的推动下，并没有造就一批富裕的征地户或郊区农户，反而造成了农民土地利益的丧失及农民资产的缩水。“农民实质资产缩水所带来的不良后果是，在工业化、城市化改造传统城乡二元结构的同时，又创造了新的二元结构，就是被城市化的征地户与市民间的二元结构。

       平等对待国有土地的土地物权与集体土地上的土地物权。

       国家土地物权应优先发展，而集体土地物权应受到束缚的观点违背了物权平等原理，必须改变。在这一观念下建立的，不正当的，限制集体土地物权的制度必须废止，必须在贯彻“同等对待，一体保护”的原则基础上，实现集体土地与城市土地的“同地、同权、同价”。

       逐步改革国家垄断土地一级市场的制度

       土地作为极为稀缺的资源达到有效配置的前提条件是：土地财产权利是可以交易的。即权利人不仅享有自己排他使用财产的权利，而且这种权利是可以转让的，可将财产转让给他人使用。因此，应该加快非农建设用地流转的立法，实现农村集体土地使用权与国有土地使用权的平等。政府应退出土地商业用地使用权市场的垄断，缩小政府征地的范围。

       凡涉及公益性的用地即公共设施建设和公共事业用地的，在不能通过市场途径取得集体建设用地使用权的情况下，才采取征地的形式；其余经营性建设用地应允许农村集体土地所有人和农民与需用土地人直接谈判，使集体土地进入市场，加快非农建设用地的自由流动。国家征收土地的范围缩小后，政府可通过征收土地使用税的办法调控土地收益的分配，增加财政收入。

       建立完善的集体建设用地使用权制度

       充分考虑到我国的基本国情，我国建立了土地用途管制制度与城乡规划制度，农村土地进入市场进行流转的一个重要前提是必须符合用途管制与城乡规划，只有符合用途管制与城乡规划要求的建设用地才能依法进入土地市场经济流转。其他人使用集体土地进行建设，可以采用租赁与设定集体建设用地使用权的方式，因此，在废除国家垄断一级市场的制度以后，我们必须建立完善的集体建设用地使用权制度。

       完善国家土地管理制度，严格依法行政

       蓝皮书中一组数据显示07年，全年建设占用耕地18.83万公顷，灾毁耕地1.79万公顷，生态退耕2.54万公顷，因农业结构调整减少耕地0.49万公顷，土地复垦开发补充耕地19．58万公顷，当年净减少耕地为4.07万公顷。国家建立土地督察制度严格土地执法，有力地缓解了城镇化进程中侵害农民土地利益行为的发生的事实说明，我们必须继续改革土地管理制度，严格依法行政保护农民的土地权利。

       蓝皮书表示在未来的城镇化建设中，妥善处理失地农民的土地权益保护问题，不仅关乎我国城镇化的总体建设进程，同时也决定着全面小康社会在我国是否能成功建成。（实习记者 陈天俏）