自1998年至今，十年间，电信经过三次大的“拆分组合”，每次都会产生不同的效果与反响。

　　今年5月24日，中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通六家又回归到中国电信、中国联通、中国移动“三足鼎立”的格局。此次，由政府主刀的“六合三”方案一经公布即招来民众与专家的普遍质疑。

　　事关广大消费者切身利益的“重组”，在没有民意参与的前提下，是为了“既防止垄断，又避免过度竞争和重复建设 ”之意图，还是为了达成新的默契，形成新的价格联盟？

　　重组公布的突然与理由

　　本来，电信重组方案应于2008年5月17日公布，鉴于汶川地震，延期至5月24日。

　　“选择汶川震后公布重组方案，因为公众的注意力几乎都在灾区，目的是为了避开民众舆论质疑的矛头。颇有‘围魏救赵’‘借水行舟’之意。”一位业内人士对记者分析说。

　　“对于绝大多数普通用户来说，手机屏幕上显示的是哪家运营商的名字并不重要，他们更加看重的是能否享受到更为优质的服务，以及更为优惠的资费。”一位消费者颇有代表性地表达了自己对“电信重组”的态度。

　　只有通过加大行业竞争的力度，才是让巨头们重视“上帝”，促使他们让利于民的最好手段。希望新一轮的电信重组能够像10多年前中国联通的加入那样发挥“鲶鱼”效应，而不是贸然将曾经立下汗马功劳的“鲶鱼”喂给“大鱼”吃掉。

　　尽管此次重组的官方意图——“既防止垄断，又避免过度竞争和重复建设”——已经很明确，但是，专家对消费者能否从重组中“渔利”仍持观望态度。

　　北京邮电大学教授阚凯力认为，拆分如同“连体婴儿”一样，连机房都在一起的中国联通两网完全不具备可操作性。在他看来“电信重组就是烂土豆重分配”。这个方案不能达到打破垄断的目的，拆分难度大、整合难度大。

　　“联通的C网和G网确实不太好分，机房里有很多共用的东西，例如铁塔、电池、电源，这些东西到底归谁，怎么归法是个棘手问题。而且C网和G网好多都是统一维护的。这样生硬地分开肯定不太合理。”中国通信工程建设总公司一位高管表示。

　　为什么这个由国资委主导、没有经过专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性论证的改革方案，竟然在业界沸反盈天的激烈批评声中依然坚持？甚至有人认为，从方案的表面看来其着眼点似乎在于旗下几家电信运营商之间不要竞争过于激烈，最好能维持垄断。

　　一位不愿具名的电信专家不无担忧地表示，如何确保新成立的三家公司之间不会又一次形成新的利益联盟、垄断联盟？即便决策层真心诚意是要“促进竞争”，逐利的企业也会订立攻守同盟。有先例为证——几年前，决策层将一北一南固网分拆为网通和电信，试图以此加大竞争。事实让人大跌眼镜：两家企业本着“友谊第一，比赛第二”原则，划分了楚河汉界，订立“互不侵犯条约”，各自占山为王、相对垄断。因此，如何真正迫使新成立的三家“全业务”电信企业展开全线厮杀，而不是故伎重演，对政策制定者仍然是一个智慧的测试和预见能力的挑战。

　　电信专家舒华英认为，合并后剩下三家，通信市场上的竞争依然是国有资本之间的竞争，没有达到市场进一步开放和竞争的目的。

　　舒华英表示，此次电信重组方案没有从均衡目前电信市场格局出发，没有站在国家信息化发展及国家安全角度来考虑 ——中国现有体制下，必须保证一个完整、统一、能在任何情况下起到维护国家安全的完整通信网络。

　　那位不愿具名的专家还表示，何时方能打开大门、降低门槛，推进竞争主体的多元化？和中国其他一切国有垄断行业相似，电信业的“公家人”思维不破，不引入“异质”投资者，真正的市场竞争不可能实现。

　　信息产业部电信研究院副总工程师陈金桥则认为，像通信、信息产业等公益基础性竞争的领域，政府是需要在位的，我们目前把这两块扯到一块，两个事都干不好。未来我们要思考在哪些领域我们要进一步放松管制、降低门槛，而哪些领域要进一步突出政府在位，包括国有资本保证足够的网络安全，保证对公民基本的服务。这次提出要对青少年、特殊群体、残疾人保证服务，这不是由商业主体主要竞争运营商来做的，恐怕要由政府相应的公共政策、政府责任来完成。

　　民意的缺席

　　本次重组，作为“全民”性质的电信企业本应尊重公众的知情权和参与决策权。遗憾的是，不仅公众未能充分知情和参与决策，连多数电信专家和学者也被排除于决策过程之外。难道“国家利益”名义下悄然潜行的部门利益和行业利益，可以罔顾消费者利益，漠视公民股东的权益？

　　电信重组方案虽已尘埃落定，但是类似的质疑之声却不绝于耳。

　　“比如某些专家反对政府搞拉郎配，反对政府主动出面，用有形之手矫正无形之手。另外也有专家不反对政府担当积极的角色，只是认为重组时机不合适，或者认为具体的推进方式不合适。我认为这都是有价值的建议。但是，寄希望于一次外科手术式政府主导的变革来解决当前产业的深层次矛盾也是不现实的，因此我们需要配套改革。所以，我觉得，在目前变革时机成熟时，引入更多的公众参与和论证等等方式都是很有帮助的。”陈金桥分析说。

　　电信专家、中国电子科技集团公司第七研究所教授级高级工程师、信息产业部电子科技委委员李进良认为，今年，国务院出台了一个《国务院工作规则》规定，国务院及各部门要健全重大事项决策机制，实行科学民主决策，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。我认为现在电信重组的方案，如果按照国务院的规则来看，是没有达到要求的，国务院要求的是征求群众意见，进行专家咨询，然后政府决策，是三结合。

　　李进良表示，特别重大的问题还要实行民主，召开会议听取各方面的意见，要和当时相关的一些部门，比如说要听取六个运营商的意见。和老百姓切身利益相关的事项，比如说漫游费的问题，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。我认为电信重组的问题比漫游费重要的多，但是很遗憾，到目前为止，所有的专家学者都不知道为什么作出这样的决策，按道理应该把决策的理由、前景、不同方案的比较让他们了解，但是现在了解很少。

　　IT评论员李俊慧则表达了不同的观点：电信重组说到底主要是企业改制的问题。企业的问题是否需要普通公众介入、如何介入是一个值得探讨的话题。更重要的是，三部委的公告用的都是“鼓励”等不具有强制意味的说法，这表明政府对电信行业的看法，公众可以通过媒体等平台来表达自己的意见。而说到听证的话，通常都是一个具体的事项。比如漫游费调整等。相信在电信重组全面推进和实施过程中，一些事项还是会引入听证等形式，最大限度保障公众的参与性。

　　至于公众为何没有参加电信重组的讨论，这是符合常理的，因为这是资本层面的事情，没必要和用户商量；是国资委企业的资产再分配，而电信专家也都是不了解内情的外行人，没必要他们参加。

　　避免民意参与流于形式

　　近几年来，时兴起来的听证制度成了民意参与变革的主要途径，并在某种程度上被披上了“民主”外衣。没有进行听证程序成了电信重组被人所诟病的原因之一。

　　中国社会科学院法学所研究员周汉华认为，尽管听证会体现了政府决策的民主化，但是，听证会本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、机会均等、多数决定原则之上的决策程序，而听证会只是政府机关决策前的一种征求意见程序，听证会本身并不决策。

　　正因为如此，听证会的运作过程与民主的运作过程存在着很大的差别。比如，民主决策过程由投票产生代表，每名代表有同样的投票权，而听证会的参加人由政府机关选择，参加人以其专业知识而不是投票权影响决策；民主必须根据多数人的意见决策，而听证会完全有可能采纳少数派的意见。这样，听证会的参加人构成及其专业素质对于听证会的成功与否就具有决定性的作用。以摇号、抓阄、抽签或者选举等“民主”方式选择听证会的参加人，首先就是对听证会程序与民主程序的一种误读和错误嫁接。

　　电信重组举行听证会的目的之一是为了保护消费者权益，对于这一点，没有任何疑问。但是，正如保护儿童的权益不能依靠儿童一样，政府机关保护消费者权益的任务也不能简单地踢给消费者自己，尤其在我国消费者组织尚不健全的情况下。因此，如何超越朴素民主的思维方式，使听证会真正起到保护消费者权益的作用，显然还有许多工作要做。

　　周汉华认为，虽然包括电信在内的我国基础设施行业传统管理体制的弊端近年来屡遭学术界与社会各界的批评，国务院也决心对垄断行业进行全面的改革，并相继出台了改革的指导文件，但是，不论是铁路春运价格听证会，还是民航价格改革方案，似乎都只是孤立地在就价格论价格，只是在考虑政府指导价的浮动范围问题。

　　1975年美国的肯尼迪听证会之所以能够彪炳史册，并首次启动了美国民航业的放松规制改革，并进而掀起了美国整个传统垄断行业的改革，和西方世界自70年代以来的规制改革浪潮，主要应该归功于听证会的参加人。肯尼迪听证会参加人主要来自于政府机关与学术界，包括交通部部长与部长助理、总统经济顾问委员会成员、总统工资与价格稳定委员会办公厅主任、司法部反垄断局局长、联邦贸易委员会主席以及一些从事管制改革研究的著名学者。这些人参加听证会，不但能保证听证会的专业水准与权威性，也能通过公开听证的压力，迫使他们亮出真实的想法，真正形成“高手过招”的格局，并进而形成决策过程的公开化。

　　而我们的一些听证会目前的参加人员结构，无法形成台面上不同方案的正面交锋，最终会导致听证会上说话的不算数、算数的不到听证会说话的局面，使决策过程与听证会过程完全脱节。

　　另外，由于听证会的范围被人为地预先划定，使我们失去了对传统垄断行业进行通盘改革的思考机会，也使听证会失去了应有的作用。