环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼, 环境公益诉讼能够为现实生活中切实保护好生态环境带来更多的积极意义。

目前关于环境公益诉讼还没有形成统一的学说, 不同国家和地区具有多样的环境公益诉讼模式, 梳理环境公益诉讼的概念和分类有助于指导相关实践。

20 世纪70 年代, 环境公益诉讼(Environmental Public Interest Litigation)作为一种新的诉讼形态在美国产生, 是美国继环境影响评价制度后的又一项制度创新, 逐渐在全世界得到创新和发展。

在我国, 虽然实践意义上的环境公益诉讼尚处于发展初期, 但理论界围绕环境公益诉讼的主体资格、诉讼理由、诉讼对象等方面对环境公益诉讼的概念进行了阐释。目前对环境公益诉讼比较有代表性的表述是: 由于自然人、法人或其他组织及个人的违法或不作为, 使环境公共利益遭受侵害或有遭受侵害的危险时, 法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护环境公益而向法院提起诉讼, 请求判令违法者停止损害环境的行为, 并依法承担赔偿责任, 采取措施恢复环境原状。法院依照法定程序进行审判, 依法追究违法者的法律责任(张镝, 2013)。

可见, 环境公益诉讼主体包括公民、法人、社会团体或有关国家机关等, 诉讼的对象为所有的损害环境公益的作为或不作为的行为主体, 包括环境行政行为和环境民事行为, 诉讼的理由包括对环境公益的直接损害与潜在损害, 但不包括对个体私益的直接损害或间接损害。

根据起诉主体的不同, 环境公益诉讼可分为广义和狭义两种。

广义的环境公益诉讼是指国家行政机关、社会组织和公民个人根据法律的授权, 就侵害环境公益的行为向法院提起的公益诉讼。既包括国家行政机关代表国家, 以国家名义提起的诉讼, 也包括社会团体、个人等代表国家和社会利益, 以自己名义提起的诉讼。

狭义的环境公益诉讼则是指特定的国家行政机关根据法律授权,以国家名义对损害环境公共利益的违法行为提起的公益诉讼(成依怡,2013)。

广义和狭义的环境公益诉讼的区别在于起诉主体不同, 狭义的起诉主体仅局限于官方主体, 主要为各级国家行政机关; 广义的起诉主体不仅包括官方主体, 还包括公民个人、社会组织等。

根据起诉对象的不同, 环境公益诉讼可分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。环境行政公益诉讼是以国家行政机关为被告, 针对行政机关侵害环境公益的行动计划、对污染型企事业单位的审批等违反有关环境法律法规行为或由于其疏于环境管理义务而提起的公益诉讼。环境民事公益诉讼则是指针对个人或企业损害环境公益的行为而提起的公益诉讼, 通过民事诉讼程序达到最终的维护环境公共权益, 提高人们保护环境的意识(吴新芝, 2013)。两者的区别在于, 环境行政公益诉讼的被告是行使环境保护职权的行政机构, 而环境民事公益诉讼的被告为对环境保护负有法律义务的民事主体, 一般是对环境产生污染的企业。

在2012 年《民事诉讼法修正案》出台前, 环境公益诉讼在我国法律体系中一直无确切的规定, 宪法及相关单行法中的有关规定, 为环境公益诉讼制度的建立提供了法律基础。

我国《宪法》第二条规定: “人民依照法律规定, 通过各种途径和形式,管理国家事务, 管理经济文化事业, 管理社会事务”。环境保护是国家事务的重要组成内容, 根据此条款可以认为公民有权为环境保护采取相应措施, 包括通过提起公益诉讼保护环境权的权利。在一些单行法中也存在着许多类似的推定, 如《环保法》第六条规定: “一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。《海洋环境保护法》第九十条规定: “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失的, 由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。上述法律虽然没有明确规定公益诉讼, 但赋予了公众及有关部门对侵害环境的行为采取制止措施的权利, 为我国环境公益诉讼制度的建立提供了法律基础。

此外, 我国《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等单行法均有规定, 受到环境污染危害的当事人, 有权要求依法赔偿损失。赔偿纠纷可由环保行政主管部门或者其他监督管理部门调解处理, 调解不成的当事人可以向人民法院起诉, 当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。虽然这些条款规定的环境侵害赔偿诉讼更多属于环境私益诉讼范畴, 但为环境公益诉讼的开展提供了借鉴。

2012 年修正的《民事诉讼法》第五十五条规定: “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 修改后的民事诉讼法是我国首部明确规定环境公益诉讼制度的法律, 是我国公益诉讼制度建设的突破性进展。但从法律条文来看,诉讼主体不明确。虽然该规定排除了公民个人的起诉资格, “法律规定的机关” 和“有关组织” 两类主体如何界定也成为争论的焦点。

2013 年10 月提交全国人大常委会审议的《环境保护法》修订草案三审稿将环境公益诉讼主体限定为: “对污染环境、破坏生态, 损害社会公共利益的行为, 依法在国务院民政部门登记, 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的, 依照其规定(冯永锋, 2013)。” 虽然与二审稿相比环境公益诉讼主体范围有所放宽, 但根据草案规定, 一些有进行环境公益诉讼实践尝试的地方性民间环保组织, 将不具备环境公益诉讼的主体资格。

从我国环境公益诉讼立法现状来看, 《宪法》及环保单行法为我国环境公益诉讼制度的建立提供了法律基础, 新《民事诉讼法》的出台标志着环境公益诉讼在我国得到了法律的认可。但由于对诉讼主体界定不明确, 有关法律规定过于概括和笼统, 还有待于进一步完善。

环境公益诉讼制度在我国最大的特点是地方实践先于国家立法。面对日益增多的环境纠纷, 一些地方法院根据现实的需要, 纷纷对环境公益诉讼制度做出了大胆的努力和突破, 特别是近年来一些重大环境污染事件催生的环保法庭, 标志着我国环境公益诉讼进入具有操作性的实践阶段。

环境法庭是指专门审判环保案件的合议庭或审判庭, 各地法院对环境保护审判组织的称谓并不完全相同, 如环境保护巡回法庭、环境保护法庭、环境保护审判庭、环境保护合议庭等。早在2007 年, 我国第一批真正意义上的环保法庭在贵州省贵阳市成立。截至2013 年9 月, 我国共有各类环保法庭156 个,分布在18 个省、自治区和直辖市。其中江苏和福建两省的环保法庭在数量上多于其他省市, 两省环保法庭数量之和超过全国总数的50%。一些环保法庭已经成功的审理了环境公益纠纷的诉讼案件。

其中, 贵州省贵阳市、江苏省无锡市和云南省是较早成立环保法庭的省市, 三处均是重大环境污染事故催生环保法庭的成立, 并在环境公益诉讼制度设计和实践上进行了突破, 表现出不同的环境公益诉讼模式, 在我国地方环境公益诉讼实践中具有代表性。

贵阳市于2007 年成立全国首家环保法庭, 包括贵阳中院环境保护审判庭和清镇法院环境保护法庭。2010 年推出《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》, 明确公民、法人和其他组织对污染环境的行为有权进行监督、检举和控告。环境公益诉讼包括环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼, 环保法庭实行刑事惩罚、经济处罚和生态修复三管齐下的环保审判新模式。案件审结后, 被告败诉的案件, 诉讼费用由被告负担; 提起公益诉讼的原告败诉的案件, 可以免缴案件受理费。确需采取取证、检测、鉴定等方法而存在资金困难的, 两湖一库基金会可为原告提供必要的资金帮助。

江苏省无锡市中院环境法庭成立于2008 年, 同年无锡市中院和无锡市检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》, 成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规范性文件, 内容全面具体, 可操作性强。该文件规定, 只有检察机关和相关行政主体可以提起环境公益诉讼, 对原告资格限定过严。检察机关免交诉讼费用, 可以通过直接起诉、支持起诉和督促起诉三种方式保护环境公益。提起环境公益诉讼前产生的监测、鉴定、评估等费用及在审判过程产生的费用, 法院可判决由被告承担。

云南省环保法庭的设立始于2008 年, 云南是国内第一个在市、省两级法院出台环境公益诉讼规范性文件的省份, 并首次在文件中明确了环保民间组织的原告资格。云南首例环境民事公益诉讼案件中, 判令污染企业将赔偿金支付给昆明市环境公益诉讼救济专项资金, 这是中国内地第一例有关环境公益诉讼的专项资金, 很好地解决了公益诉讼的利益归属问题。救济专项资金主要用于环境公益诉讼案件所涉及的取证、评估、诉讼、环境修复和执行救济等费用。

全国各地众多环保法庭的纷纷成立, 为环境类案件的审理提供了更为可靠的保障。虽然环保法庭收案量不大, 但与环保法庭成立前相比, 案件量还是有一定的增加。以贵阳和无锡为例, 贵阳清镇市法院在环保法庭成立之前的一年内共计受理环境类案件7 件, 在成立环保法庭一年的时间内共计受理环境类案件110 件。无锡市两级法院2005 ~ 2007 年共受理各类环境类案件302 件, 成立环保法庭后的一年内受理各类环保案件300 余件。环保法庭成功审理多起环境公益诉讼案件, 不仅打破了我国现行法律制度所存在的一些束缚和弊端, 成功的环境公益诉讼实践也在一定程度上推动了我国相关法律制度的完善。

——《上海资源环境发展报告（2014）》P94-106页，社会科学文献出版社，2014年1月出版